Hợp tác đào tạo, bồi dưỡng ngắn hạn các chương trình thuộc mọi lĩnh vực. Liên hệ: 0437549693 - 0985868630

Chia sẻ trang này lên mạng xã hội của bạn :   
phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Facebook phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Digg phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Twitter phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Del.icio.us phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội stumbleupon phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Technorati phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Đưa l阯 Google phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Sphinn phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Mixx phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Newsvine phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Reddit phần mềm quản lý bán hàng, phan mem quan ly ban hang,Gửi lên mạng xã hội Yahoo
Tài liệu chương trình bồi dưỡng ngạch chuyên viên

Ban hành kèm theo Quyết định số 900/QĐ-BNV ngày 06 tháng 8 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ

Phần I

KIẾN THỨC CHUNG

 

 

Chuyên đề 1

NHÀ NƯỚC TRONG HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ

 

 

1. TỔNG QUAN VỀ HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ

1.1. Quyền lực và quyền lực chính trị

1.1.1. Khái niệm quyền lực

Quyền lực là một vấn đề được nghiên cứu từ xa xưa trong lịch sử phát triển của loài người nhưng cho tới nay vẫn còn là một vấn đề đang được tranh cãi. Có thể nhận thấy sự có mặt của quyền lực trong tất cả các mối quan hệ xã hội. Theo nghĩa chung nhất, quyền lực được hiểu là khả năng tác động, chi phối của một chủ thể đối với một đối tượng nhất định, buộc hành vi của đối tượng này tuân thủ, phụ thuộc vào ý chí của chủ thể. Như vậy, bản thân quyền lực xuất hiện trong mọi mối quan hệ giữa những cá nhân hay những nhóm người khác nhau.

Nắm được quyền lực trong xã hội là nắm được khả năng chi phối những người khác, bảo vệ và thực hiện được lợi ích của mình trong mối quan hệ với lợi ích của những người khác. Chính vì vậy, xung đột quyền lực trong xã hội là một hiện tượng khách quan và phổ biến. Không phải mọi xung đột quyền lực trong xã hội đều mang ý nghĩa tiêu cực đối với sự phát triển. Chẳng hạn, đấu tranh giai cấp là một hiện tượng xung đột quyền lực phổ biến trong xã hội có giai cấp. Sự  xung đột quyền lực này lại đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển của xã hội và do đó mang ý nghĩa tích cực.

1.1.2. Khái niệm quyền lực chính trị

Quyền lực chính trị là một dạng của quyền lực trong xã hội có giai cấp. Đó là quyền lực của một giai cấp, một tập đoàn xã hội hay của nhân dân trong điều kiện của chủ nghĩa xã hội thể hiện “khả năng của một giai cấp thực hiện lợi ích khách quan của mình”. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác-Lênin quan niệm rằng, “quyền lực chính trị là bạo lực có tổ chức của giai cấp để đàn áp một giai cấp khác”.[1] Như vậy, quyền lực chính trị luôn gắn liền với quyền lực nhà nước, phản ánh mức độ giành, giữ và sử dụng quyền lực nhà nước của những tập đoàn người trong xã hội để bảo vệ lợi ích của mình, chi phối các tập đoàn khác. Nói cách khác, quyền lực chính trị phản ánh mức độ thực hiện lợi ích của một giai cấp, một nhóm người nhất định trong mối quan hệ với các giai cấp hay nhóm người khác thông qua mức độ chi phối quyền lực nhà nước.[2]

Là một bộ phận của quyền lực trong xã hội có giai cấp, quyền lực chính trị có những đặc điểm chủ yếu sau:

- Quyền lực chính trị bao giờ cũng mang tính giai cấp, phản ánh lợi ích của giai cấp thông qua tổ chức đại diện của mình là đảng chính trị của giai cấp thống trị.

- Quyền lực chính trị tồn tại trong mối liên hệ lợi ích khi đặt nó trong quan hệ với giai cấp khác. Tuỳ thuộc vào tương quan, so sánh lực lượng mà các giai cấp ở vào vị thế khác nhau trong quan hệ với việc sử dụng quyền lực chính trị. Chẳng hạn, trong mối quan hệ với giai cấp công nhân ở các nước tư bản thì quyền lực của giai cấp tư sản là thống nhất. Nhưng trong mối quan hệ nội tại, lợi ích của các nhóm tư sản khác nhau cũng không giống nhau và do đó giữa các nhóm này không chỉ có mâu thuẫn mà đôi khi còn đấu tranh gay gắt với nhau về lợi ích, về sử dụng quyền lực chính trị của mình.

- Quyền lực chính trị của giai cấp thống trị được thực hiện trong xã hội thông qua phương tiện chủ yếu là nhà nước. Nhà nước là bộ máy quyền lực đặc biệt nằm trong tay giai cấp thống trị để hiện thực hóa các lợi ích của giai cấp này trong xã hội trong mối tương quan với các giai cấp khác. Quyền lực nhà nước là một dạng của quyền lực chính trị mang tính cưỡng chế đơn phương đối với xã hội. Trong toàn bộ cấu trúc xã hội hiện đại, chỉ duy nhất nhà nước có khả năng hình thành và sử dụng pháp luật cùng với các công cụ cưỡng chế khác để buộc các cá nhân công dân và tổ chức phải tuân thủ các quy định mà mình đặt ra.

- Quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước có mối quan hệ qua lại chặt chẽ:

- Quyền lực nhà nước là bộ phận quan trọng nhất của quyền lực chính trị. Việc chuyển quyền lực nhà nước từ tay giai cấp này sang tay giai cấp khác sẽ làm thay đổi bản chất của chế độ chính trị.

- Mọi dạng quyền lực nhà nước đều mang tính chính trị nhưng không phải mọi quyền lực chính trị đều có tính chất của quyền lực nhà nước. So với quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị rộng hơn, đa dạng hơn về phương pháp thực hiện cũng như hình thức biểu hiện.

- Quyền lực nhà nước trong xã hội hiện đại bao gồm 3 nhánh chủ yếu là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp:

+ Quyền lập pháp là quyền làm ra Hiến pháp và luật, do cơ quan lập pháp thực hiện. Cơ quan lập pháp ở các nước khác nhau có tên gọi khác nhau và cách thức tổ chức cũng khác nhau. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

+ Quyền hành pháp là một bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước, có nhiệm vụ thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào tổ chức xã hội và quản lý xã hội. Quyền hành pháp do một bộ máy hành chính nhà nước phức tạp trải rộng từ trung ương tới địa phương thực hiện.

+ Quyền tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật do cơ quan tư pháp thực hiện. Ở Việt Nam, hệ thống cơ quan tư pháp bao gồm Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân các cấp.

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa ba bộ phận quyền lực này ở các nước khác nhau không giống nhau: trong khi ở các nước tư bản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” với những biến thể khác nhau thì ở các nước xã hội chủ nghĩa như ở nước ta, ba nhánh quyền lực này lại không được tổ chức đối trọng với nhau mà chỉ có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau. Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng đã khẳng định: “Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.[3]

1.2. Hệ thống chính trị và các yếu tố cấu thành hệ thống chính trị

1.2.1. Khái niệm hệ thống chính trị

Có rất nhiều cách hiểu khác nhau về hệ thống chính trị. Theo nghĩa chung nhất, hệ thống chính trị được hiểu là hình thức tổ chức chính trị của một xã hội.[4] Xét từ giác độ cấu trúc, hệ thống chính trị là hệ thống các tổ chức, các thiết chế chính trị - xã hội và các mối quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hợp thành cơ chế chính trị của một chế độ xã hội tham gia vào thực hiện quyền lực chính trị. Tuy nhiên trong thực tế, có những yếu tố mang nội dung chính trị nhưng lại không được xếp vào hệ thống chính trị như những tổ chức, những nhóm chính trị hoạt động bất hợp pháp theo quy định của pháp luật hiện hành của một quốc gia. Chính vì vậy, hệ thống chính trị của một quốc gia về cấu trúc chỉ bao gồm những tổ chức thực hiện quyền lực chính trị được chính thức thừa nhận về mặt pháp lý.

Hệ thống chính trị là một bộ phận cấu thành kiến trúc thượng tầng xã hội, được chế định theo tư tưởng của giai cấp cầm quyền nhằm tác động vào đời sống kinh tế - xã hội với mục đích duy trì và phát triển chế độ xã hội đó. Điều này có nghĩa là hệ thống chính trị của một xã hội luôn mang tính giai cấp, phản ánh lợi ích của giai cấp cầm quyền và được định hướng bởi lợi ích của giai cấp cầm quyền.[5]

Xét từ giác độ cơ cấu, hệ thống chính trị của một quốc gia hiện đại bao gồm: hệ thống đảng chính trị (trong đó đảng cầm quyền là trung tâm lãnh đạo chính trị của hệ thống chính trị); Nhà nước là trung tâm của quyền lực công, thực hiện quyền quản lý xã hội trước hết qua hệ thống pháp luật và các công cụ cưỡng chế; các tổ chức quần chúng phản ánh lợi ích của những nhóm xã hội nhất định.

1.2.2. Các yếu tố cấu thành hệ thống chính trị

Hệ thống chính trị là một bộ phận cấu thành kiến trúc thượng tầng xã hội, được chế định theo tư tưởng của giai cấp cầm quyền nhằm tác động vào đời sống kinh tế - xã hội với mục đích duy trì và phát triển chế độ xã hội đó. Điều này có nghĩa là hệ thống chính trị của một xã hội luôn mang tính giai cấp, phản ánh lợi ích của giai cấp cầm quyền và được định hướng bởi lợi ích của giai cấp cầm quyền.[6]

Từ giác độ các yếu tố cấu thành, hệ thống chính trị của một quốc gia hiện đại bao gồm: Hệ thống đảng chính trị (trong đó đảng cầm quyền là trung tâm lãnh đạo chính trị của hệ thống chính trị); Nhà nước là trung tâm của quyền lực công, thực hiện quyền quản lý xã hội trước hết qua hệ thống pháp luật và các công cụ cưỡng chế; các tổ chức quần chúng phản ánh lợi ích của những nhóm xã hội nhất định.

1.3. Hệ thống chính trị nước CHXHCN Việt Nam

1.3.1. Bản chất, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nước CHXHCN Việt Nam

Hệ thống chính trị ở nước ta là hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa được hình thành sau thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945 cùng với sự hình thành Nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông Nam Á. Cùng với sự phát triển của xã hội mới, hệ thống chính trị của nước ta ngày càng được củng cố, phát triển và hoàn thiện.

Hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam thể hiện bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, là cơ chế để thực thi quyền lực chính trị trong bối cảnh giai cấp công nhân trong liên minh với giai cấp công nhân và đội ngũ trí thức đã trở thành giai cấp cầm quyền. Như vậy, hệ thống chính trị trở thành công cụ để bảo vệ lợi ích của giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và toàn thể nhân dân lao động, là công cụ để xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta.

Hệ thống chính trị này vận hành theo những nguyên tắc phổ biến của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa:

- Nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

- Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội.

- Nguyên tắc tập trung dân chủ.

- Nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

1.3.2. Vai trò của các tổ chức trong hệ thống chính trị nước CHXHCN Việt Nam

Hệ thống chính trị ở nước ta bao gồm: Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước CHXHCN Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội. Các tổ chức trong hệ thống này vận hành theo cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”, được gắn kết với nhau theo những quan hệ, cơ chế và nguyên tắc nhất định trong một môi trường văn hóa chính trị đặc thù.

a)   Đảng Cộng sản Việt Nam trong hệ thống chính trị

Hệ thống chính trị nước ta hiện nay được tổ chức và hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam - Đảng duy nhất nắm quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội. Vai trò, vị trí và khả năng lãnh đạo của Đảng được xã hội thừa nhận thông qua sự nghiệp lãnh đạo của Đảng đối với cả dân tộc trong công cuộc đấu tranh giành độc lập dân tộc và xây dựng CNXH.

Đảng Cộng sản Việt Nam đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam; đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động của dân tộc. Mục đích của Đảng là xây dựng nước Việt Nam độc lập, dân chủ, giàu mạnh, xã hội công bằng, văn minh, không còn người  bóc  lột  người,  thực  hiện  thành công chủ nghĩa hội cuối cùng là chủ nghĩa cộng sản.

Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo bằng cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn; bằng công tác tuyên truyền, thuyết phục, vận động, tổ chức, kiểm tra, giám sát và bằng hành động gương mẫu của đảng viên. Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ, giới thiệu những đảng viên ưu tú có đủ năng lực và phẩm chất vào hoạt động trong các cơ quan lãnh đạo của hệ thống chính trị. Đảng lãnh đạo thông qua tổ chức đảng và đảng viên hoạt động trong các tổ chức của hệ thống chính trị, tăng cường chế độ trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu. Đảng thường xuyên nâng cao năng lực cầm quyền và hiệu quả lãnh đạo, đồng thời phát huy mạnh mẽ vai trò, tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các tổ chức khác trong hệ thống chính trị.[7]

Đảng Cộng sản Việt Nam là đảng cầm quyền, do đó giữ vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị và trong xã hội: đảng không chỉ là một bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị mà còn là lực lượng lãnh đạo toàn hệ thống chính trị và lãnh đạo toàn bộ xã hội. Đảng gắn bó mật thiết với nhân dân, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, dựa vào nhân dân để xây dựng Đảng, chịu sự giám sát của nhân dân, hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.[8]

b)   Nhà nước CHXHCN Việt Nam trong hệ thống chính trị

Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là trụ cột của hệ thống chính trị ở nước ta, là công cụ tổ chức thực hiện ý chí và quyền lực của nhân dân, thay mặt nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân để quản lý toàn bộ hoạt động của đời sống xã hội. Nhà nước là phương tiện quan trọng nhất của nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Nhà nước trong hệ thống chính trị có chức năng thể chế hoá đường lối, quan điểm của Đảng thành các quy định pháp luật trong Hiến pháp và các quy định pháp luật khác và thực hiện quyền quản lý đất nước. Hoạt động của nhà nước nằm dưới sự lãnh đạo của Đảng nhưng có tính độc lập tương đối, với các công cụ và phương thức quản lý riêng của mình.

Quyền lực nhà nước ở nước ta thuộc về nhân dân, được tổ chức và thực hiện theo nguyên tắc: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta thể hiện rõ ràng nguyên tắc này:

- Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều 6 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định rõ: Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân.

Quốc hội do nhân dân trực tiếp bầu ra, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Bên cạnh đó, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước và quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.

- Thực hiện quyền hành pháp là bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ. Theo quy định của điều 109 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và phải báo cáo công tác với Quốc hội.

Bộ và cơ quan ngang Bộ là các cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực (hay nhóm ngành, lĩnh vực) trên phạm vi cả nước và quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực được giao.

Các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành lập theo từng nhiệm kỳ, thực hiện những nhiệm vụ nhất định do Chính phủ giao (có thể làm chức năng quản lý hành chính nhà nước hoặc cung cấp dịch vụ công cho Chính phủ).

Bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay được tổ chức ba cấp (tỉnh, huyện, xã) với hai cơ quan chủ yếu là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.

- Cơ quan tư pháp bao gồm Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Đây là những cơ quan được lập ra trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước để bảo vệ pháp luật, đảm bảo việc thực thi pháp luật một cách nghiêm minh, chính xác.

Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. Vì vậy, cần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ.

c)    Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội trong hệ thống chính trị

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị – xã hội thành viên là một bộ phận của hệ thống chính trị, là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoạt động theo phương thức hiệp thương dân chủ, phối hợp và thống nhất hành động giữa các thành viên.

Các đoàn thể chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội là nơi tập hợp quần chúng, phản ánh ý chí, nguyện vọng và lợi ích của các tầng lớp nhân dân, vì vậy là một bộ phận không thể thiếu của một xã hội dân chủ. Các tổ chức này ở nước ta hiện nay là bộ phận không tách rời của hệ thống chính trị và là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, một trong những công cụ bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Những tổ chức này có vai trò rất quan trọng trong sự nghiệp đại đoàn kết toàn dân tộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, chăm lo lợi ích của các đoàn viên, hội viên; thực hiện dân chủ và xây dựng xã hội lành mạnh; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước; giáo dục lý tưởng và đạo đức cách mạng, quyền và nghĩa vụ công dân, tăng cường mối liên hệ giữa nhân dân với Đảng, Nhà nước, góp phần thực hiện và thúc đẩy quá trình dân chủ hoá và đổi mới xã hội, thực hiện cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ.

Các đoàn thể chính trị  - xã hội rất đa dạng, có thể là các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp,...

Trong số các tổ chức quần chúng ở nước ta, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức nòng cốt, giữ vai trò quan trọng.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, các dân tộc, tôn giáo và người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Trong đó, Đảng Cộng sản Việt Nam vừa là thành viên vừa là người lãnh đạo Mặt trận.

Những đoàn thể chính trị - xã hội khác có vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị ở nước ta gồm:

- Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội rộng lớn của giai cấp công nhân, đội ngũ trí thức và những người lao động tự nguyện lập ra nhằm mục đích tập hợp, đoàn kết lực lượng; đại diện và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của người lao động.

- Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh là tổ chức chính trị - xã hội tập hợp tầng lớp thanh niên, là đoàn thể của các thanh niên ưu tú, đội hậu bị của Đảng. Tổ chức Đoàn được thành lập trên phạm vi cả nước, có mặt ở hầu hết các cơ quan, đơn vị, được tổ chức theo hệ thống hành chính từ trung ương đến cơ sở nhằm thu hút thế hệ trẻ vào những hoạt động xã hội bổ ích, lành mạnh, qua đó giáo dục ý thức tôn trọng pháp luật cho thanh niên.

- Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội của phụ nữ, bảo vệ quyền bình đẳng, lợi ích hợp pháp và chính đáng của phụ nữ. Hội có nhiệm vụ đoàn kết, vận động, tổ chức, hướng dẫn phụ nữ thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, tham gia vào các hoạt động chính trị, xã hội để bảo vệ quyền lợi của phụ nữ, bảo đảm bình đẳng giới.

- Hội Nông dân Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp nông dân, có nhiệm vụ vận động giáo dục hội viên, nông dân phát huy quyền làm chủ, tích cực học tập nâng cao trình độ, năng lực về mọi mặt; đại diện giai cấp nông dân tham gia xây dựng Đảng và Nhà nước; chăm lo bảo vệ các quyền và lợi ích của nông dân Việt Nam.

- Hội Cựu chiến binh Việt Nam là đoàn thể chính trị - xã hội, nơi tập hợp, đoàn kết, tổ chức, động viên các thế hệ cựu chiến binh giữ gìn và phát huy bản chất, truyền thống “Bộ đội Cụ Hồ”, tích cực tham gia xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ thành quả cách mạng, xây dựng và bảo vệ Đảng, chính quyền, chế độ, bảo vệ quyền lợi chính đáng và hợp pháp của cựu chiến binh, chăm lo giúp đỡ nhau về tinh thần và vật chất trong cuộc sống, gắn bó tình bạn chiến đấu.

Bên cạnh những tổ chức trên đây, nhiều tổ chức xã hội khác cũng tham gia tích cực vào hoạt động trong hệ thống chính trị như Liên hiệp các hội khoa học kĩ thuật Việt Nam (VUSTA), Hội Nhà báo Việt Nam, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam, Hội Chữ thập đỏ Việt Nam,... Một số hội nghề nghiệp, hội của các nhà trí thức, các nhà khoa học, không chỉ đơn thuần mang tính chất đoàn thể xã hội mà các tổ chức này cũng đóng vai trò to lớn trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của đất nước.

Các tổ chức quần chúng khác nhau này tuỳ theo tính chất, tôn chỉ và mục đích đã được xác định, có nhiệm vụ vận động, giáo dục đoàn viên, hội viên chấp hành luật pháp, chính sách; chăm lo, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đoàn viên, hội viên; giúp đoàn viên, hội viên nâng cao trình độ về mọi mặt và xây dựng cuộc sống mới; tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.[9]

Phương thức tổ chức và hoạt động của các tổ chức này tuy khác với tổ chức Đảng và các cơ quan nhà nước nhưng đều gắn chặt với việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ do Đảng và Nhà nước giao phó. Các tổ chức chính trị - xã hội là hình thức tổ chức động viên, triển khai nguồn lực con người cho các mục tiêu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam trong công cuộc do Đảng lãnh đạo, Nhà nước thống nhất quản lí. Trong hệ thống chính trị - xã hội Việt Nam, với tính chất chính trị và tính chất xã hội rộng lớn, các tổ chức chính trị - xã hội đóng vai trò là người tổ chức, vận động đông đảo quần chúng nhân dân thực hiện các nhiệm vụ đặt ra đối với cách mạng Việt Nam thông qua những hình thức phù hợp.

Như vậy, có thể nhận thấy rõ rằng trong hệ thống chính trị Việt Nam, các tổ chức quần chúng đóng vai trò vừa là trung tâm đoàn kết, tập hợp đông đảo các lực lượng quần chúng nhân dân (tính chất xã hội), đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của các thành viên vừa thực hiện vai trò nền tảng chính trị của chính quyền nhân dân, tổ chức động viên nhân dân thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước.

Đảng tôn trọng tính tự chủ, ủng hộ mọi hoạt động tự nguyện, tích cực, sáng tạo và chân thành lắng nghe ý kiến đóng góp của Mặt trận và các đoàn thể. Đảng, Nhà nước có cơ chế, chính sách, tạo điều kiện để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân hoạt động có hiệu quả, thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội.

2. NHÀ NƯỚC - TRUNG TÂM  HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ

2.1. Sự ra đời và bản chất của nhà nước

2.1.1. Sự ra đời của nhà nước

Nhà nước là một hiện tượng lịch sử, được phát triển qua quá trình phát triển tự nhiên của xã hội loài người. Lịch sử loài người chỉ ra rằng không phải khi nào xã hội và nhà nước cũng cùng tồn tại mà nhà nước chỉ xuất hiện và tồn tại khi trong xã hội tồn tại những mâu thuẫn giai cấp không điều hòa được và nhà nước sẽ tự tiêu vong khi những mâu thuẫn này không còn nữa. Trong xã hội cộng sản nguyên thuỷ, khi con người mới thoát thai từ vượn người, tụ tập với nhau thành xã hội, mọi người còn ăn chung, ở chung, không có sự chiếm đoạt của chung thành của riêng, nên chưa có xung đột về lợi ích lớn và do đó cũng chưa có sự phân chia xã hội thành giai cấp và chưa có nhà nước. Trong giai đoạn này, đứng đầu các thị tộc và bộ lạc là các tộc trưởng (hay tộc chủ) do những người dân ở trong cộng đồng đó bầu ra với quyền lực được xác lập qua uy tín và đạo đức của họ. Việc điều chỉnh các quan hệ xã hội khi ấy được thực hiện thông qua việc thừa nhận những quy tắc chung, những tập quán trong cộng đồng. Trong tay họ không có và không cần một công cụ cưỡng bức đặc biệt nào. Cùng với sự phát triển của con người là quá trình phát triển lực lượng sản xuất, trước hết là sự phát triển của công cụ lao động dẫn đến năng suất lao động tăng, của cải làm ra ngày càng nhiều, và do đó bắt đầu có của cải dư thừa, kèm theo đó là sự tích trữ, đồng thời xuất hiện một bộ phận chiếm đoạt của cải dư thừa đó (do nắm quyền quản lý, cai quản) hoặc giàu lên nhờ tích trữ, đầu cơ tức là xuất hiện có sự phân hóa giàu nghèo, phân biệt giữa người có của và người không có của. Sự phân hóa này dẫn đến hiện tượng phân chia người dân trong xã hội thành các tầng lớp khác nhau (phân chia giai cấp) và kéo theo xuất hiện mâu thuẫn giai cấp. Những mâu thuẫn giai cấp này đưa tới đấu tranh giai cấp và làm xuất hiện nhà nước với tư cách là bộ máy thống trị của giai cấp này đối với các giai cấp khác trong xã hội.

Như vậy, nguyên nhân trực tiếp của sự xuất hiện nhà nước là những mâu thuẫn giai cấp không thể điều hoà được. V.I.Lênin nhận định: Nhà nước là sản phẩm và biểu hiện của những mâu thuẫn giai cấp không thể điều hoà được. Bất cứ ở đâu, hễ lúc nào và chừng nào mà, về mặt khách quan, những mâu thuẫn giai cấp không thể điều hoà được, thì nhà nước xuất hiện. Và ngược lại: sự tồn tại của nhà nước chứng tỏ rằng những mâu thuẫn giai cấp là không thể điều hoà được[10]. Nhà nước chỉ ra đời, tồn tại trong một giai đoạn nhất định của sự phát triển xã hội và sẽ mất đi khi những cơ sở tồn tại của nó không còn nữa. C.Mác và Ph.Ăngghen khi phân tích sự ra đời của nhà nước cũng đã nói: “Nhà nước là sản phẩm của một xã hội đã phát triển tới một giai đoạn nhất định; nó là sự thú nhận rằng xã hội đó bị lúng túng trong một mối mâu thuẫn với bản thân mà không sao giải quyết được, rằng xã hội đó đã bị phân thành những mặt đối lập không thể điều hoà mà xã hội đó bất lực không sao loại bỏ được. Nhưng muốn cho những mặt đối lập đó, những giai cấp có quyền lợi kinh tế mâu thuẫn nhau đó, không đi đến chỗ tiêu diệt lẫn nhau và tiêu diệt luôn cả xã hội trong một cuộc đấu tranh vô ích, thì cần phải có một lực lượng cần thiết, một lực lượng rõ ràng là đứng trên xã hội, có nhiệm vụ làm dịu bớt xung đột và giữ cho xung đột đó nằm trong vòng trật tự. Và lực lượng đó... chính là nhà nước”[11]

2.1.2. Bản chất của nhà nước

Vì là bộ máy thống trị giai cấp, bảo vệ cho lợi ích của một giai cấp nhất định nên nhà nước luôn mang bản chất giai cấp, không có nhà nước phi giai cấp. Theo chủ nghĩa Mác thì không có và không thể có nhà nước đứng trên các giai cấp hoặc nhà nước chung cho mọi giai cấp. Nhà nước chính là một bộ máy do giai cấp thống trị về kinh tế thiết lập ra nhằm hợp pháp hóa và củng cố sự áp bức của chúng đối với quần chúng lao động. Giai cấp thống trị sử dụng bộ máy nhà nước để đàn áp, cưỡng bức các giai cấp khác trong khuôn khổ lợi ích của giai cấp thống trị. Đó là bản chất của nhà nước theo nguyên nghĩa, tức nhà nước của giai cấp bóc lột. Theo bản chất đó, nhà nước không thể là lực lượng điều hòa sự xung đột giai cấp, mà trái lại, nó càng làm cho mâu thuẫn giai cấp ngày càng gay gắt. Như vậy, nhà nước là bộ máy quan trọng nhất của kiến trúc thượng tầng trong xã hội có giai cấp. V.I. Lênin khi đề cập tới bản chất của nhà nước cũng chỉ rõ: “Nhà nước là một bộ máy dùng để duy trì thống trị của một giai cấp này đối với giai cấp khác“.[12] Để thực hiện quyền thống trị của mình, „Nhà nước bao giờ cũng là một bộ máy nhất định, nó tự tách ra từ xã hội và gồm một nhóm người chỉ chuyên làm công việc cai trị... Bộ máy đó bao giờ cũng nắm trong tay một bộ máy cưỡng bức nhất định, một cơ quan thực lực...“.[13]

Tất cả những hoạt động chính trị, văn hóa, xã hội do nhà nước tiến hành, xét cho cùng, đều xuất phát từ lợi ích của giai cấp thống trị. Thực tế lịch sử đã chứng minh rằng, cho dù được che giấu dưới hình thức tinh vi như thế nào, cho dù có bị khúc xạ qua những lăng kính phức tạp ra sao, nhà nước trong mọi xã hội có giai cấp đối kháng cũng chỉ là công cụ bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị.

2.2. Vai trò của Nhà nước trong hệ thống chính trị

Hệ thống chính trị trong xã hội là một hệ thống phức tạp với ba bộ phận quan trọng là hệ thống đảng chính trị, nhà nước và các tổ chức quần chúng tham gia vào hoạt động chính trị. Trong hệ thống đó, nhà nước giữ vai trò trung tâm, là phương tiện chủ yếu để điều tiết các quan hệ xã hội theo hướng có lợi cho giai cấp cầm quyền vì nhà nước là bộ máy duy nhất có thể sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế đơn phương đối với xã hội. Vai trò của nhà nước thể hiện mối quan hệ chặt chẽ với hai nhóm tổ chức còn lại.

2.2.1. Các đảng chính trị

Trong hệ thống chính trị, các đảng chính trị giữ vai trò quan trọng. Đảng chính trị là sản phẩm tất yếu của cuộc đấu tranh giai cấp trong tiến trình phát triển của lịch sử nhân loại. Sự ra đời và phát triển của các dảng chính trị hiện đại như chúng ta thấy ngày nay là sản phẩm của một xã hội khi đã đạt tới một mức độ dân chủ nhất định.

Đảng chính trị là bộ phận tiên phong, đầu não của giai cấp, nơi tập trung trí tuệ của giai cấp, tổ chức giai cấp trong cuộc đấu tranh giành quyền lực nhà nước vào tay mình để bảo vệ lợi ích giai cấp. Mục tiêu quan trọng nhất của mọi đảng chính trị là tổ chức giai cấp để giành quyền lực nhà nước tức là hướng tới trở thành đảng chính trị cầm quyền. Khi một đảng chính trị trở thành đảng cầm quyền, đảng đó có vai trò và vị trí lãnh đạo toàn bộ hệ thống chính trị, lãnh đạo nhà nước và toàn xã hội.

Hệ thống tổ chức đảng chính trị trong xã hội hiện đại ở các nước khác nhau không giống nhau. Theo số lượng đảng được phép tồn tại và có khả năng cầm quyền, người ta chia hệ thống đảng chính trị thành hệ thống đa đảng và hệ thống đơn đảng.

2.2.2. Nhà nước

Nhà nước là tổ chức quan trọng nhất trong việc thực thi quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền, bằng hệ thống luật pháp buộc mọi người phải tuân thủ; đồng thời còn những tổ chức cưỡng chế đặc biệt như quân đội, cảnh sát, toà án, nhà tù… để bảo đảm thực hiện.

Trong hệ thống chính trị, nhà nước giữ vai trò quản lý chủ yếu, thông qua việc ban hành hệ thống pháp luật và thực thi hệ thống đó trong xã hội nhà nước hiện thực hóa đường lối phát triển của đảng cầm quyền đã được pháp lý hóa trong hệ thống pháp luật, đồng thời nhà nước trong một quốc gia còn là chủ thể duy nhất của công pháp quốc tế.

2.2.3. Các tổ chức quần chúng

Các tổ chức quần chúng được hình thành và phát triển rất đa dạng trong xã hội dưới nhiều hình thức khác nhau (các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các nhóm áp lực,...). Những tổ chức này có thể đại diện cho toàn bộ cộng đồng (như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), nhưng cũng có thể chỉ đại diện cho một nhóm người có lợi ích giống nhau trong xã hội (như Hội làm vườn, Hội các doanh nghiệp vừa và nhỏ,...).

Trong hệ thống chính trị, các tổ chức quần chúng giữ vai trò rất quan trọng, bằng nhiều cách khác nhau tác động lên việc hình thành chủ trương của đảng cầm quyền, quá trình hoạch định và thực thi chính sách của nhà nước, giữ vai trò “phản biện xã hội”. Những tổ chức này lôi cuốn đông đảo quần chúng nhân dân vào đời sống chính trị, góp phần nâng cao tính tích cực chính trị của quần chúng, bảo đảm quyền dân chủ và có thể đảm nhận một số công việc mà Nhà nước không làm được hoặc làm kém hiệu quả.

3. XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TRONG KHUÔN KHỔ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ NƯỚC TA

3.1. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

3.1.1 Khái niệm Nhà nước pháp quyền XHCN

Để nhà nước phát huy tốt vai trò quản lý của mình, cần phải xây dựng nhà nước theo hướng pháp quyền. Nhà nư­ớc pháp quyền là một hình thức tổ chức nhà n­ước với sự phân công và phối hợp khoa học, hợp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp, t­ư pháp, đồng thời có cơ chế kiểm soát quyền lực. Nhà n­ước đ­ược tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật có tính nhân đạo, công bằng, vì lợi ích chính đáng của con ng­ười.

Nhà nước pháp quyền không chỉ là phương thức tổ chức, vận hành quyền lực nhà nước mà còn chứa đựng trong đó các nguyên tắc hợp lý của quản lý xã hội được đúc kết qua lịch sử, vì vậy những giá trị của nhà nước pháp quyền có tính nhân loại. Tuy nhiên, với mỗi chế độ chính trị có hình thức biểu hiện của nhà nước pháp quyền không giống nhau. Nhà nước pháp quyền XHCN là nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân, bảo đảm dân chủ XHCN.

3.1.2. Những đặc điểm cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN

Nhà nước pháp quyền XHCN có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

          - Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân: Nhà nước pháp quyền về bản chất là một nhà nước đề cao pháp luật trong khi phải thừa nhận và bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Phát huy dân chủ trong hoạt động của Nhà nước là một đòi hỏi tất yếu của Nhà nước pháp quyền XHCN.

          - Nhà nước pháp quyền XHCN được tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ Hiến pháp và pháp luật: Hiến pháp và pháp luật Việt Nam phản ánh đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân, vì vậy, đó là thước đo giá trị phổ biến trong xã hội và cần phải trở thành công cụ để quản lý của nhà nước.

          Nhà nước cần ban hành hệ thống pháp luật đầy đủ và hoàn chỉnh để dùng làm công cụ điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, làm căn cứ để xây dựng trật tự xã hội. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức nhà nước, và mở rộng ra là tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đều phải tôn trọng pháp luật, đặt mình trong vòng pháp luật, thực hiện các hoạt động tuân thủ theo pháp luật.

          - Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải phản ánh được tính chất dân chủ trong mối quan hệ giữa nhà nước với công dân và xã hội, bảo vệ quyền con người: Một nhà nước chỉ được coi là nhà nước pháp quyền khi nó đảm bảo được những quyền tự nhiên của con người, khi là một nhà nước dân chủ. Nhà nước pháp quyền XHCN chỉ xây dựng thành công khi phát huy được dân chủ XHCN với tư cách là một nền dân chủ cho đại đa số nhân dân lao động và trấn áp bọn bóc lột.

          - Trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp: Sự thống nhất quyền lực thể hiện trước hết ở sự thống nhất về mục đích của quyền lực: toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân có nghĩa là các cơ quan nhà nước dù làm nhiệm vụ lập pháp, hành pháp hay tư pháp đều là cơ quan thống nhất của nhân dân, để phục vụ và bảo vệ cho lợi ích của nhân dân. Như vậy, quyền lực nhà nước thống nhất phải thể hiện sự tập trung quyền lực vào các cơ quan đại diện của dân, trước hết là cơ quan đại diện cao nhất là Quốc hội để có thể thống nhất bảo vệ một mục tiêu chung là độc lập dân tộc và lợi ích của nhân dân, đất nước và dân tộc, đi lên CNXH.

          Tuy nhiên, mỗi nhánh quyền lực đều có đặc thù riêng và có những đặc điểm kỹ thuật riêng: hoạt động hành pháp không thể giống với hoạt động lập pháp hay tư pháp. Do đó, để nâng cao chất lượng hoạt động cần phân công các bộ phận quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp cho các cơ quan khác nhau, nhưng sự phân công này không giống như ”tam quyền phân lập” ở các nước tư bản, không phải là chia để đối trọng, khống chế lẫn nhau mà các cơ quan thực thi quyền lực này lại có mối liên hệ với nhau để đạt mục tiêu chung.

          - Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam: Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt nam đối với cách mạng Việt Nam nói chung và việc xây dựng và hoạt động của Nhà nước nói riêng là một tất yếu khách quan. Điều đó được khẳng định qua vai trò lãnh đạo không thể thiếu của Đảng Cộng sản trong suốt quá trình tuyên truyền, chỉ đạo,  tổ chức và dẫn dắt dân tộc trong quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước và đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội.

3.2. Sự cần thiết phải xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

Việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay xuất phát từ tất yếu kinh tế, là một nhu cầu chính trị khách quan. Thông qua xây dựng nhà nước pháp quyền, Nhà nước ta mới có thể xác định đúng chức năng và nhiệm vụ, vị trí và vai trò của mình trong hệ thống chính trị nói riêng và trong đời sống chính trị nói chung. Đến nay, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được định hình trên những nét cơ bản và trở thành trụ cột của hệ thống chính trị nước nhà. Trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị, cùng với việc xây dựng và chỉnh đốn Đảng là nhiệm vụ then chốt, cần xác định xây dựng và hoàn thiện nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm. Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam chính là xây dựng và thực hiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và thực hiện quyền làm chủ của nhân dân; làm cho quyền lực nhà nước và hệ thống tổ chức thực thi quyền lực - hệ thống chính trị - được xác định đúng đắn và có hiệu quả hơn. Quyền lực Nhà nước được củng cố và tăng cường cũng có nghĩa là quyền lãnh đạo của Đảng được củng cố và tăng cường. Giữ vững và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là nhằm củng cố và tăng cường sức mạnh của Nhà nước.

Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) đã xác định rõ: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”.[14]

Tuy nhiên, bên cạnh nhiều ưu điểm, quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nói riêng và đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nói riêng của chúng ta hiện nay cũng còn bộc lộ nhiều nhược điểm cần khắc phục như:[15] Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN chưa theo kịp yêu cầu phát triển kinh tế và quản lý đất nước, thể hiện trên các mặt: năng lực xây dựng thể chế, quản lý, điều hành, tổ chức thực thi pháp luật còn yếu; tổ chức bộ máy ở nhiều cơ quan còn chưa hợp lý, biên chế cán bộ, công chức tăng thêm; chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan chưa đủ rõ, còn chồng chéo; chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới của đất nước; cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu đề ra; thủ tục hành chính còn gây phiền hà cho tổ chức và công dân; năng lực dự báo, hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước trên một số lĩnh vực yếu; phân cấp mạnh nhưng thiếu kiểm tra, kiểm soát; trật tự, kỷ cương xã hội không nghiêm. Cải cách tư pháp còn chậm, chưa đồng bộ. Công tác điều tra, giam giữ, truy tố, xét xử trong một số trường hợp chưa chính xác; án tồn đọng, án bị huỷ, bị cải sửa còn nhiều.

Công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí chưa đạt được yêu cầu đề ra. Quan liêu, tham nhũng, lãng phí vẫn còn nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, chưa được ngăn chặn, đẩy lùi, gây bức xúc xã hội.

Những nhược điểm nói trên đặt ra yêu cầu khách quan phải đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước để phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, thực hiện tốt quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, phát triển kinh tế thị trường tạo cơ sở vật chất cho việc xây dựng chủ nghĩa xã hội và giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa.

3.3. Những định hướng cơ bản trong xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Đổi mới hệ thống chính trị là một vấn đề phức tạp và khó khăn, tuy cấp bách nhưng không thể chủ quan, nóng vội dễ dẫn tới sai lầm. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII đã chỉ rõ: “Việc đổi mới hệ thống chính trị nhất thiết phải trên cơ sở nghiên cứu và chuẩn bị rất nghiêm túc, không cho phép gây mất ổn định chính trị dẫn đến sự rối loạn. Nhưng không vì vậy mà tiến hành chậm trễ đổi mới hệ thống chính trị, nhất là về tổ chức bộ máy và các bộ; mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và các đoàn thể nhân dân, bởi đó là điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội và thực hiện dân chủ”.[16] Do vậy, về nhận thức cũng như hành động thực tiễn cần quán triệt quan điểm: đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam là một quá trình lâu dài, tuy khẩn trương và với quyết tâm đổi mới cao nhưng không thể nóng vội và đơn giản hoá trong nhận thức, quan niệm cũng như trong triển khai thực hiện.[17]

Bên cạnh việc đổi mới tổ chức và phương thức lãnh đạo của Đảng theo hướng giữ vững và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước và xã hội và đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của các tổ chức quần chúng, trước hết là các tổ chức chính trị-xã hội, đổi mới và nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo cuả Đảng là một yêu cầu cấp bách và quan trọng.

Nhà nước là bộ máy cơ bản nhất để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là công cụ quan trọng nhất để phát huy dân chủ XHCN, do đó cần phải trở thành bộ máy phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân.

Trong tình hình hiện nay, cần tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo; thực hiện tốt chức năng quản lý kinh tế, quản lý xã hội; giải quyết đúng mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, với nhân dân, với thị trường. Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương. Nhà nước chăm lo, phục vụ nhân dân, bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng của mọi người dân.[18]

Để Nhà nước làm nhiệm vụ quản lý và lãnh đạo xã hội, cần làm tốt một số nội dung chủ yếu sau:

- Nâng cao nhận thức về nhà nước pháp quyền XHCN.

- Tiến hành cải cách đồng bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trên cả ba lĩnh vực cải cách lập pháp, cải cách hành chính và cải cách tư pháp, trong đó lấy cải cách hành chính là trọng tâm.

- Xây dựng cơ chế và biện pháp để kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lộng quyền, xâm phạm quyền làm chủ của nhân dân; ngăn chặn và khắc phục tình trạng dân chủ hình thức, dân chủ cực đoan, đồng thời nghiêm trị những hoạt động phá hoại gây rối...

- Thực hiện nghiêm túc nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

 

 

 

 

 

 

 

 

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1.    Quyền lực chính trị là gì? Tại sao nói quyền lực nhà nước là bộ phận quan trọng nhất của quyền lực chính trị?

2.    Phân tích cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”?

3.    Phân tích vai trò của nhà nước trong hệ thống chính trị? Tại sao nói nhà nước là trung tâm của hệ thống chính trị?

4.    Phân tích các đặc điểm cơ bản của nhà nước pháp quyền XHCN và chỉ ra sự khác biệt giữa nhà nước pháp quyền tư sản và nhà nước pháp quyền XHCN?

5.    Phân tích cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước và cho biết mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp và quyền tư pháp?

 

 

 

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

        1. Chiavo - Campo và Sundaram: Phục vụ và duy trì - Cải thiện Hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003.

        2. David Osborne/Ted Gaebler: Đổi mới hoạt động của Chính phủ. NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997.

        3. Bùi Xuân Đức: Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2004.

        4. Hoàng Văn Hảo: Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước kiểu mới sự hình thành và phát triển, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995.

        5. Lê Quốc Hùng: Thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2004.

        6. Nguyễn Văn Niên: Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam – một số vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996.

        7. Lê Minh Quân: Xây dựng nhà nước pháp quyền, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước theo định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003.

        8. Đặng Đình Tân (chủ biên): Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006.

        9. Nguyễn Phú Trọng (chủ biên): Về định hướng XHCNvà con đường đi lên CNXH ở Việt Nam, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001.

        10. Nguyễn Trọng Thóc: Xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2005.

        11. Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2006.

        12. Nguyễn Văn Yểu, Lê Hữu Nghĩa (Đồng chủ biên): Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006.

        13. Viện nhà nước và pháp luật: Tìm hiểu về nhà nước pháp quyền, NXB. Pháp lý, Hà Nội, 1992

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Chuyên đề 2

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 

1. BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC       

1.1. Bộ máy nhà nước

Nhà nước là một tổ chức lớn nhất trong tất cả các loại tổ chức. Đó là loại tổ chức sinh ra với nhiều chức năng, nhiệm vụ khác nhau tùy theo bối cảnh, hoàn cảnh ra đời của nó.

Những giai đoạn đầu của sự phát triển quốc gia, nhà nước sinh ra để thực hiện sứ mệnh của giai cấp thống trị; giai cấp giành được quyền kiểm soát quốc gia. Nhưng cùng với sự phát triển, nhà nước càng ngày càng được xác định rõ hơn; xác định lại đúng hơn chức năng của mình[19]. Tuy nhiên, xu hướng có thể có nhiều thay đổi nhưng nhà nước sinh ra để làm một số việc cơ bản sau:

- Quản lý nhà nước thông qua việc sử dụng quyền lực nhà nước;

- Cung cấp các loại dịch vụ hàng hóa cho xã hội, công dân bằng nguồn lực nhà nước.

Hai nhóm công việc trên mang tính phổ biến ở mọi quốc gia và ở giai đoạn nào của sự phát triển vẫn là những chức năng quan trọng, không thể thiếu.

Nhóm chức năng thứ nhất là chức năng không thể thiếu và không thể chuyển giao cho bất cứ tổ chức nào khác ngoài nhà nước.

Nhóm chức năng thứ hai đã và đang tiếp tục thay đổi và nhà nước đã và đang dần chuyển một số chức năng vốn dĩ do nhà nước đảm nhận ra bên ngoài theo mô hình tư nhân hóa; xã hội hóa hay nhà nước và khu vực tư cùng làm (đối tác công - tư)

Bộ máy nhà nước thực chất là một tổ chức để triển khai thực thi pháp luật của nhà nước và do đó tùy thuộc các tư duy về quản lý nhà nước mà có thể có những dạng tổ chức khác nhau.

Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước bao gồm ba nhóm yếu tố cấu thành là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Đó là dạng chung nhất tư duy về quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa các tổ chức trong việc thực thi ba nhóm quyền lực này không giống nhau giữa các nước tùy thuộc vào thể chế chính trị, hình thức chính thể mà có thể ra đời các mô hình phân chia quyền lực nhà nước theo: cứng nhắc, mềm dẻo hay thống nhất tập trung.

Đồng thời, để thực thi quyền lực nhà nước nêu trên với ba nhánh quyền lực tương xứng, bộ máy nhà nước sẽ được tổ chức theo các cách thức tổ chức khác nhau. Nguyên tắc chung có thể mô tả bằng sơ đồ 1.

1.1.1. Bộ máy thực thi quyền lập pháp

Trên nguyên tắc chung, Quyền lập pháp là quyền xác lập các quy tắc phổ quát cho xã hội, tức là quyền xây dựng và ban hành các chuẩn mực, quy tắc ứng xử, quan hệ trong nội bộ quốc gia và với bên ngoài. Trong khuôn khổ pháp luật đã được ban hành, tất cả mọi thành viên của xã hội đó phải tuân thủ.

Tùy thuộc vào mỗi một quốc gia theo những thể chế chính trị và nhà nước khác nhau sẽ tạo nên bộ máy lập pháp khác nhau.

Bộ máy thực thi quyền lập pháp không tuyết đối giống nhau giữa các nước nhưng nguyên tắc chung là có một hệ thống các cơ quan chuyên lo công việc lập pháp. Có hai hình thức tổ chức:

- Hệ thống nghị viện lưỡng viện: hai viện với tên gọi chung là Thượng viện và Hạ viện. 

- Hệ thống một viện gọi chung là Quốc hội[20]/.

Mối quan hệ giữa 2 viện, cách thức tạo ra thành viên của viện do truyền thống pháp luật quy định. Số lượng đại biểu của hai viện cũng không giống nhau và khác nhau trong việc bầu ra các nghị sĩ. Những nước theo chế độ quân chủ lập hiến, Quốc hội do nhân dân bầu, nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với chế độ quân chủ.

1.1.2. Bộ máy thực thi quyền tư pháp

Tư pháp[21] là một lĩnh vực quyền lực nhà nước, thực hiện việc luận tội và truy tố những hành vi vi phạm pháp luật theo đúng luật định. Đa số các nước, truy tố, buộc tội thuộc hệ thống tòa án.

Một số nước theo mô hình tổ chức của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây vẫn giữ bộ máy thực thi quyền luận tội – kiểm sát. Do vậy, trong trường hợp này, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm Tòa án và Viện Kiểm sát.

1.1.3 Bộ máy thực thi quyền hành pháp

Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; tổ chức thực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại và điều hành công việc chính sự hàng ngày của quốc gia. Đó chính là quyền điều hành xã hội. Quyền hành pháp được thực thi thông qua bộ máy hành pháp.

Tổ chức bộ máy thực thi quyền hành pháp bao gồm một hệ thống của các tổ chức từ trung ương đến địa phương trong nhà nước đơn nhất và từ chính phủ liên bang đến chính phủ bang và chính quyền địa phương trong nhà nước theo thể chế liên bang.

Bộ máy thực thi quyền hành pháp thực hiện hai quyền: lập quy và tổ chức thực hiện hay hành chính.

Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật. Tuỳ theo từng giai đoạn, từng nước có thể có những tên gọi khác nhau cho các loại văn bản này. Ở nước ta có các loại như: Nghị định, Quyết định, Thông tư để cụ thể hoá luật, thực hiện luật nhằm điều chỉnh những quan hệ kinh tế-xã hội thuộc phạm vi quyền hành pháp. Dưới góc độ pháp luật, có thể xem đây là sự uỷ quyền của lập pháp cho hành pháp để điều hành các hoạt động cụ thể của quyền lực nhà nước.

Quyền hành chính là quyền tổ chức ra bộ máy hành chính để quản lý đất nước, sắp xếp nhân sự, điều hành công việc quốc gia, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực hiện những chính sách của đất nước.  Đó là quyền tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội, đưa pháp luật vào đời sống nhằm giữ gìn trật tự an ninh xã hội, phục vụ lợi ích của công dân, bảo đảm dân sinh và giải quyết các vấn đề xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính và công sản để phát triển đất nước một cách có hiệu quả.

1.2. Các nguyên tắc chi phối mối quan hệ giữa các bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước: Lập pháp, hành pháp và tư pháp

Trên phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn, nguyên tắc chi phối mối quan hệ giữa các bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước dựa trên việc phân bổ quyền lực nhà nước theo các hướng khác nhau: thứ nhất quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhóm quyền (lập pháp, hành pháp, tư pháp), giao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau độc lập nắm giữ, thứ hai quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia.

Theo hướng thứ nhất, để hạn chế việc lạm dụng quyền lực, hệ thống kiểm tra và cân bằng quyền lực giữa các tổ chức được trao quyền thực thi hoạt động quản lý nhà nước trên từng ngành quyền được thiết lập. Đó cũng chính là cách thức tác động qua lại giữa các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước với nhau. Theo hướng này, có hai mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước

Mô hình tổ chức bộ máy thực thi quyền lực nhà nước dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập mô tả ở sơ đồ 2.

 

 

Các bộ phận cấu thành bộ máy thực thi ba loại quyền lực nhà nước nêu trên độc lập với nhau trên những nguyên tắc mối một bộ máy không phụ thuộc vào nhau và hoạt động mang tính độc lập.

Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước dựa trên tam quyền phân lập, nhưng giữa các bộ phận cấu thành thực thi các loại quyền lực đó có những phần liên hệ với nhau (mềm dẻo). (Sơ đồ 3).

 

Giữa các yếu tố, bộ phận cấu thành từ bộ máy thực thi quyền lực nhà nước có sự phối kết hợp với nhau. Có những loại công việc được cả hai bộ phận cùng thực hiện.

Theo hướng thứ hai, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc hình thành ba tổ chức thực thi các loại quyền trên và mối quan hệ, phối hợp giữa chúng.

                   Trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất tập trung, không phân chia nhưng có sự phân công, phối hợp trong việc thực thi các loại quyền lực nhà nước. Điều đó được khẳng định bởi Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội sẽ quyết định toàn bộ các vấn đề liên quan đến bộ máy nhà nước bao gồm cả hệ thống các cơ quan lập pháp, tư pháp và hành pháp

1.3. Bộ máy hành chính nhà nước và những đặc trưng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước

                   1.3.1. Bộ máy hành chính nhà nước

Như đã nêu trên, bộ máy hành chính nhà nước được hiểu theo hai nghĩa:

          Một là, theo nghĩa rộng chung của các nước đó là bộ máy thực thi quyền hành pháp. Tức triển khai tổ chức thực hiện pháp luật; đưa pháp luật vào đời sống. Đây chính là bộ máy đang tồn tại ở rất nhiều nước.

          Hai là, theo nghĩa hẹp, đúng với bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam. Trong trường hợp này, khi nghiên cứu bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam, Hội đồng Nhân dân không thuộc phạm trù bộ máy hành chính nhà nước. Điều này cũng chỉ mang tính tương đối. Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật khác đều ghi “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Chính vì vậy, phạm vi hành chính nhà nước chỉ bao gồm chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp.

                    1.3.2. Những đặc trưng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước

             Mục tiêu của bộ máy hành chính nhà nước

Mỗi tổ chức được thành lập để nhằm đạt được các mục tiêu của nó. Mục tiêu của các tổ chức hướng đến không giống nhau, nó tuỳ thuộc vào từng loại hình các tổ chức đó. Mục tiêu của bộ máy hành chính nhà nước nói chung và mục tiêu của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước nói riêng có những đặc điểm khác biệt với mục tiêu của các loại tổ chức khác.

+ Mục tiêu của bộ máy hành chính nhà nước do pháp luật quy định. Tất các các cơ quan cấu thành cả bộ máy hành chính nhà nước đều hướng đến một mục tiêu chung là thực thi quyền hành pháp, đảm bảo hiệu lực quản lý  của nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

+ Tất cả các hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đều hướng đến các mục tiêu mang tính chính trị của đảng chính trị cầm quyền, hay giai cấp cầm quyền. Đây là sự khác biệt rất cơ bản trong mục tiêu của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nước nói riêng cũng như bộ máy hành chính nhà nước nói chung. Bộ máy hành chính nhà nước là một thiết chế chính trị - hành chính, là công cụ để thực thi các mục tiêu chính trị của đảng cầm quyền hay giai cấp cầm quyền.

+ Hoạt động quản lý hành chính nhà nước bên cạnh các mục tiêu thực hiện chức năng mang tính quản lý, nó còn phải mang tính phục vụ cho nhân dân, cho lợi chung của cộng đồng, các sản phẩm của quản lý hành chính nhà nước thường không mang tính lợi nhuận, kinh doanh.

            Cách thức thành lập hay vị trí  pháp lý của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước

Mỗi cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước có một cách thức thành lập riêng trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên các quy định chặt chẽ của pháp luật, các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước chỉ được thành lập khi có các văn bản quy phạm pháp luật cho phép.

Các văn bản pháp luật cho phép thành lập mang lại các địa vị pháp lý khác nhau cho từng cơ quan trong hệ thống tổ chức hành chi nhà nhà nước. Địa vị pháp lý của từng cơ quan được xác định rõ ràng trong các hoạt động của từng cơ quan, tổ chức và của cả bộ máy hành chính nhà nước.

Mỗi cơ quan, tổ chức được thành lập để thực hiện một hoặc một nhóm chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, không chồng chéo, trùng lắp, bảo đảm tính chất độc lập tương đối và tạo thành chỉnh thể cho bộ máy hành chính nhà nước.

            Vấn đề quyền lực - thẩm quyền

Quyền lực của các tổ chức nói chung là sức mạnh, là điều kiện cần để cho các tổ chức hoạt động nhằm đạt được mục tiêu của mình, quyền lực đó phải được tạo ra hoặc do các cơ quan có thẩm quyền trao cho nó.

Bộ máy hành chính nhà nước được nhà nước trao cho quyền lực của nhà nước để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Đây là quyền lực đặc biệt của nhà nước, bắt buộc xã hội và công dân phải thi hành các quyết định trong quản lý hành chính nhà nước. Quyền lực của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước được trao mang tính pháp lý, thể hiện:

- Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật buộc các cơ quan cấp dưới trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, các tổ chức khác trong xã hội, và công dân phải chấp hành, thực hiện.

- Quyền kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hoặc thành lập các đoàn kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quyết định quản lý.

- Tiến hành các biện pháp giáo dục, thuyết phục, khen thưởng ,kỷ luật, và cưỡng chế khi cần thiết trong quản lý hành chính nhà nước.

Thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước là sự phù hợp giữa chức năng nhiệm vụ với quyền hạn được trao. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước được trao một hoặc một nhóm chức năng, nhiệm vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đồng thời với chức năng nhiệm vụ đó, các cơ quan này cũng được nhà nước trao cho những quyền lực tương xứng để thực thi nhằm đạt hiệu lực, hiệu quả cao nhất. Sự phù hợp giữa chức năng, nhiệmvụ với quền hạn được trao tạo thành thẩm quyền pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động.

Tuỳ thuộc vào địa vị pháp lý và chức năng nhiệm vụ, các cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền chung hoặc thẩm quyền riêng để hoạt động. Thẩm quyền chung được trao cho những tổ chức hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên những quy mô rộng và nhiều lĩnh vực, vừa mang tính chất ngành, vừa mang tính chất lãnh thổ ,ví dụ như Chính phủ, UBND các cấp.Thẩm quyền riêng được trao cho những tổ chức thực hiện chức năng quản lý hành chính theo ngành hoặc các lĩnh vực cụ thể, ví dụ như các bộ, ngành…Sự phân chia theo ngành, lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước giúp cho việc thực thi quyền hành pháp của bộ máy hành chính nhà nước được chuyên môn hoá, tuy nhiên sự phân chia này có thể chỉ là tương đối.

            Quy mô hoạt động

Quy mô hoạt động của một tổ chức nói chung là một phạm trù được thể hiện trên nhiều góc độ như các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, bộ máy, nhân sự, và không gian tác động, các đối tượng chịu ảnh hưởng của hoạt động quản lý của nó. Nói đến quy mô của một tổ chức là nói đến sự lớn, nhỏ của các tổ chức đó. Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống tổ chức có quy mô rộng lớn nhất cả về tổ chức cũng như hoạt động trong xã hội.

Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống từ trung ương đến địa phương, bảo đảm các chức năng trong quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực được trao. Từng bộ phận cấu thành của hệ thống đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước đối với từng ngành, lĩnh vực hay lãnh thổ cũng là những tổ chức có quy mô rất lớn.

            Vấn đề nguồn lực

Nguồn lực cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước được chia thành hai nhóm:

+ Nguồn nhân lực: đó là con người làm việc trong các cơ quan tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước, họ là người của Nhà nước, được Nhà nước thuê và sử dụng, họ phải tuân thủ theo các quy định của nhà nước. Mỗi người được trao một nhiện vụ cụ thể theo từng vị trí, chức vụ.

Những người làm việc trong các cơ quan, tổ chưc của bộ máy hành chính nhà nước là những người thực thi những công việc đặc biệt : thực thi công vụ, họ được nhà nước quản lý và sử dụng theo các quy định riêng của pháp luật.

+ Nguồn tài chính: nguồn tài chính để cho các tổ chức hành chính nhà nước hoạt động cũng như chi trả lương cho đội ngũ công chức lấy từ ngân sách của nhà nước. Các hoạt động chi tiêu liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước được tuân thủ theo pháp luật, được kiểm soát chặt chẽ bởi kiểm toán nhà nước. Sự kiểm soát này nhằm bảo đảm cho việc sử dụng ngân sách nhà nước có hiệu quả cao nhất, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng.

1.4. Các yếu tố cấu thành tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Tổ chức hành chính nhà nước là một hệ thống cơ cấu các mối quan hệ trong hoạt động thực hiện chức năng của nền hành chính nhà nước - hoạt động thực thi quyền hành pháp. Nó phải bảo đảm mối quan hệ ổn định, vững chắc và thông suốt từ trung ương đến tận các đơn vị hành chính cơ sở thấp nhất. Vì vậy, cơ cấu tổ chức hành chính nhà nước là một hệ thống thứ bậc, được phân định theo các tiêu chí khác nhau.

1.4.1. Cơ cấu tổ chức theo cấp bậc hành chính - lãnh thổ

Đó là cơ cấu tổ chức bảo đảm cho hệ thống hành chính nhà nước thông suốt từ trên xuống tận cơ sở. Theo khái niệm này, hệ thống hành chính nhà nước chia ra: một là, bộ máy hành chính trung ương, hoặc cũng có thể gọi là bộ máy Hành chính Nhà nước với nghĩa là các cơ quan Hành chính Nhà nước trung ương có vai trò quản lý toàn quốc; hai là hành chính địa phương, bao gồm toàn bộ các tổ chức Hành chính Nhà nước tại địa phương nhằm thực thi nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước tại địa phương.

1.4.2. Cơ cấu tổ chức theo chức năng

Cơ cấu tổ chức theo chức năng là cơ cấu tổ chức được phân định theo chức năng và được chuyên môn hoá, tạo thành những cơ quan quản lý các ngành, các lĩnh vực khác nhau của nền hành chính nhà nước.

Theo khái niệm này bộ máy hành chính Trung ương (Chính phủ) chia ra thành các bộ; bộ máy hành chính của tỉnh chia ra nhiều Sở, Ban. Tương tự như vậy, cơ cấu tổ chức của từng cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy hành chính nhà nước. Đó là cấu trúc bên trong của từng cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau. Ví dụ, cơ cấu tổ chức bộ máy của Văn phòng Chính phủ; cơ cấu tổ chức bộ máy của một bộ hay một Uỷ ban nhân dân tỉnh.

1.4.3 Các yếu tố cấu thành bộ máy hành chính nhà nước

Tất cả các hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước được đặt trong một môi trường rất cụ thể về thể chế chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội; phong tục tập quán và các yếu tố khác. 

         Các yếu tố cấu thành bộ máy hành chính nhà nước được chia thành 2 nhóm:

         Nhóm thứ nhất: chia bộ máy hành chính nhà nước theo trật tự thứ bậc mang tính lãnh thổ.

         Theo nhóm này, chia bộ máy hành chính nhà nước thành 2 nhóm:

         Hành chính nhà nước trung ương tức hệ thống các tổ chức cấu thành bộ máy hành chính nhà nước trung ương hay hay hành pháp trung ương;

         Hành chính nhà nước địa phương hay chính quyền địa phương tức bộ máy hành chính nhà nước, bộ máy thực thi quyền hành pháp ở địa phương.

          Tùy theo từng quốc gia, hành chính nhà nước địa phương hay chính quyền địa phương chia thành nhiều cấp khác nhau.

          Nhóm thứ hai: chia bộ máy hành chính nhà nước thành các nhóm mang tính chức năng hoặc mang tính chuyên môn. Tuy nhiên, phân chia thành chức năng hay chuyên môn chỉ mang tính tương đối và phụ thuộc vào cách thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nói chung và của từng cơ quan hành chính nhà nước cụ thể.

2. TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG

2.1. Vai trò của hành chính nhà nước ở trung ương

Hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên những điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia để thực thi các hoạt động lập quy mang tính hướng dẫn chung cho cả quốc gia thực hiện chi tiết việc triển khai tổ chức thực hiện pháp luật. Đồng thời bảo đảm cho cách quản lý hành chính nhà nước (triển khai thực hiện pháp luật) thống nhất trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia.

          Hành chính nhà nước trung ương có trách nhiệm hoạch định chính sách chung về đối nội, đối ngoại quốc gia; đại diện bênh vực quyền lợi quốc gia, không bị ảnh hưởng quyền lợi của các địa phương; bảo đảm điều phối lợi ích quốc gia, lợi ích chung các địa phương và kiểm soát mọi quá trình quản lý xã hội.

Trong một chừng mực nào đó, Chính phủ còn thay mặt cho cả quốc gia, đại diện cho tất cả các thiết chế nhà nước. Đặc biệt, trong bối cảnh đất nước có chiến tranh, các cơ quan nhà nước khác có thể đình trệ, không hoạt động, nhưng chính phủ không thể không hoạt động. Điều đó cho thấy chính phủ có vị trí quan trọng như thế nào trong bộ máy nhà nước. Vai trò của chính phủ các nước trên thế giới được thể hiện trên các phương diện sau:

- Trong mối quan hệ của chính phủ với các đảng phái chính trị.

- Vai trò của chính phủ thể hiện trong mối quan hệ của chính phủ với nghị viện.

- Vai trò của chính phủ trong mối quan hệ với nguyên thủ quốc gia.

Hầu hết chính phủ của các quốc gia nắm giữ quyền hành pháp một trong những nhóm quyền lực nhà nước song song với quyền lập pháp, tư pháp và là vũ khí cơ bản thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước. Hoạt động của chính phủ gắn liền với hoạt động của đảng cầm quyền, chính phủ trở thành một bộ phận quan trọng nhất trong bộ máy nhà nước. Hoạt động của chính phủ, đứng về mặt các thiết chế xã hội, đã cho phép nhà nước của các quốc gia giải quyết được nhiều mâu thuẫn trong xã hội và tận dụng những thành tựu khoa học, kỹ thuật và công nghệ hiện đại thúc đẩy sự phát triển.

2.2. Các mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

2.2.1 Mô hình “lập pháp trội”

Đây là mô hình nhằm xác định vai trò của cơ quan lập pháp hoặc cũng có thể đó chính là Quốc hội hay thượng nghị viện hay hạ nghị viện trong việc thành lập cơ quan thực thi quyền hành pháp.

Đa số các trường hợp theo mô hình này, đảng giành đa số hoặc liên minh các đảng giành đa số trong quốc hội sẽ nắm giữ chức vụ thủ tướng. Thủ tướng thành lập chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm trước hệ thống các cơ quan lập pháp (hạ nghị viện và thượng viện). Cơ cấu tổ chức bộ máy hành pháp trung ương theo mô hình lập pháp trội chính là vị thế của Thủ tướng, người đứng đầu hành pháp do quốc hội lựa chọn. Đó chính là mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo dạng Thủ tướng đã nêu trên.

Theo mô hình này, cơ quan lập pháp lựa chọn thủ tướng để thành lập chính phủ và là người đứng đầu hành pháp theo những quy định của pháp luật. Trên thực tế, đảng nào giành được đa số ghế trong các cơ quan lập pháp sẽ có vai trò quan trọng để hình thành cơ quan hành pháp. Người đứng đầu đảng đa số sẽ được chỉ định để thành lập chính phủ. Trong trường hợp này, các đảng chính trị sẽ tranh thủ sự ủng hộ của cử tri đề giành đa số trong Quốc hội và do đó là nắm quyền hành pháp. Thủ tướng mang tính chất nghị viện vì do Quốc hội bầu và do đó chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quốc hội có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm với Thủ tướng. Vì thủ tướng là người đứng đầu của phe đa số trong Quốc hội nên trên thực tế Thủ tướng “là người có quyền lực rất lớn”. Điển hình như Nhật bản, Cộng hòa liên bang Đức. Dù Chính phủ được thành lập theo tính chất “lập pháp trội”, nhưng khi đã được bầu, chọn, thủ tưởng có quyền rất lớn.

Mô hình “lập pháp trội” cũng chỉ mang ý nghĩa tương đối. Tính trội ở đây thể hiện ở vai trò của Quốc hội (mô hình lưỡng viện hay một viện) đóng vai trò trong việc hình thành ra bộ máy thự thi quyền hành pháp. Mô hình tổ chức bộ máy hành pháp theo mô hình “lập pháp trội” có thể dưới nhiều dạng khác nhau và thường dưới dạng chung “Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp nhưng được bầu thông qua quốc hội và là người đứng đầu đảng hay liên minh các đảng giành đa số trong quốc hội”. Mô hình “lập pháp trội” thường biểu hiện ở các nhà nước được tổ chức theo chính thể đại nghị, kể cả quân chủ lẫn cộng hoà.

2.2.2 Mô hình “hành pháp trội”

Mô hình “hành pháp trội” là mô hình tổ chức bộ máy hành pháp độc lập với bộ máy lập pháp. Cả hai tổ chức này đều do cử tri bầu, nhưng hành pháp đóng vai trò quan trọng trong điều hành công việc quản lý nhà nước.

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương theo mô hình “hành pháp trội” biểu hiện thông qua vai trò của Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa người đứng đầu hành pháp và trực tiếp điều hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước(hành pháp một đầu). Tổng thống trong mô hình này thường là lãnh tụ của đảng cầm quyền và được các nhà nghiên cứu ví là “vừa trị vì và vừa cai trị”.

Mô hình “hành pháp trội” thường biểu hiện ở các nhà nước được tổ chức theo chính thể cộng hoà tổng thống. Và mô hình này, nhấn mạnh tầm quan trong của định chế Tổng thống - trung tâm quyền lực của nhà nước.

2.2.3 Mô hình cân bằng

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương theo mô hình cân bằng tương đối là sự pha trộn giữa mô hình “lập pháp trội” và mô hình “hành pháp trội”.

Tổng thống trong mô hình này không phải là “thứ gia vị hỗn hợp” của hai mô hình trên, trong thực tế, nó có thể mang nhiều nét đại nghị (như đệ ngũ cộng hoà Pháp năm 1958), hoặc cũng có thể có quyền hạn rất lớn (ví dụ như Cộng hoà liên bang Nga). Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa người đứng đầu hành pháp và có Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ giữ vai trò điều hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Chính phủ trong mô hình này không những phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội (2 viện hoặc 1 viện) mà còn phải chịu trách nhiệm thực sự (không phải  hình thức) trước Tổng thống - nguyên thủ quốc gia, đứng đầu hành pháp.

Bộ máy hành pháp và lập pháp nằm trong mối hệ kiểm soát và cân bằng quyền lực. Bộ máy lập pháp có tác động đến hành pháp và ngược lại bộ máy hành pháp cũng có những tác động rất mạnh đến bộ máy lập pháp. Điều này thể hiện trong văn bản pháp luật  (hiến pháp, luật) quy định quyền bất tín nhiệm thông qua hình thức “giải tán”, “bất tín nhiệm”.

Tính cân bằng quyền lực cũng chỉ mang tính tương đối và để có thể thực hiện được việc giải tán hay phế truất, pháp luật quy định thủ tục pháp lý đặc biệt.

2.2.4 Mô hình “quyền lực nhà nước thống nhất”

Mô hình tổ chức bộ máy hành pháp theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất cũng đồng nghĩa với việc quốc gia không thực hiện việc phân chia quyền lực nhà nước theo mô hình “tam quyền phân lập”. Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nhân dân bầu ra một tổ chức duy nhất để nắm giữ quyền lực nhà nước. Và tổ chức này có quyền tổ chức bộ máy nhà nước để thực thi các chức năng cơ bản quản lý nhà nước.

Mô hình này tạo ra ba chủ thể khác nhau, có vai trò độc lập tương đối với nhau trong việc thực thi quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Trong các nước theo mô hình “quyền lực nhà nước thống nhất” thì Chính phủ do Quốc hội bầu ra và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Chế độ chịu trách nhiệm trong mô hình này được xác định trên các phương diện sau:

- Thứ nhất, trong quá trình hoạt động, Chính phủ phải báo cáo công tác với Quốc hội và chịu sự chất vấn của Quốc hội.

- Thứ hai, Chính phủ không những chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà còn phải báo cáo trước cơ quan thường trực của Quốc hội, nguyên thủ quốc gia.

- Thứ ba, trách nhiệm được hiểu là nếu Chính phủ không còn được sự tín nhiệm của Quốc hội thì Quốc hội có quyền bãi nhiệm Thủ tướng chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ.

- Thứ tư, mối quan hệ giữa chính phủ (cơ quan chấp hành) với Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất) là mối quan hệ lãnh đạo, chỉ huy. Chính phủ và người đứng đầu chính phủ không có quyền giải tán Quốc hội hay các quyền phúc nghị, phủ quyết các đạo luật như các mô hình phân lập các quyền. Trong khi đó, Quốc hội có quyền cả về tổ chức và nhân sự đối với Chính phủ.

2.3. Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

          Chính phủ là tập hợp hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp ở trung ương. Cơ cấu tổ chức của chính phủ không giống nhau giữa các nước do thể chế nhà nước quy định.

          Cơ cấu tổ chức của chính phủ bao gồm một số yếu tố sau:

-   Người đứng đầu cơ quan hành pháp (thủ tướng hay tổng thống).

-   Các bộ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên từng lĩnh vực. Số lượng và cách phân chia không giống nhau giữa các nước. Một số bộ có thể tạo nên nội các; một số bộ không thuộc nội các.

-   Một số cơ quan độc lập, không thuộc bộ thực hiện một số công việc cụ thể.

          Thông thường, người đứng đầu hành pháp có thể có một hoặc hai phó giúp việc hoặc đồng liên danh để thực hiện điều hành hành pháp. Ví dụ mô hình liên danh tổng thống và phó tổng thống.

          Cơ cấu tổ chức chính phủ (bộ máy hành pháp hay hành chính nhà nước) theo mô hình tổng thống đứng đầu.

Theo mô hình này, tổng thống là người đứng đầu hành pháp (hành chính nhà nước trung ương) và do cử tri bầu ra. Tổng thành thành lập chính phủ (nội các) trên cơ sở phê chuẩn của Quốc hội (2 viện hay 1 viện).

Nội các được tổ chức tùy theo từng đặc điểm số lượng thành viên nội các và cũng tùy thuộc vào từng nước.

Tổng thống được nhân dân trực tiếp bầu ra. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ, chịu trách nhiệm trước công dân, không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tổng thống bổ nhiệm và bãi miễn các bộ trưởng, Quốc vụ khanh, các đại sứ và các quan chức cao cấp, ký kết các điều ước và các hiệp ước với nước ngoài, thống soái các lực lượng vũ trang và ký các văn bản luật.

Nội các do tổng thống chỉ định, bổ nhiệm, miễn nhiệm, không cần quốc hội thông qua. Thành viên của nội các không thể đồng thời là thành viên của nghị viện. Nội các chịu trách nhiệm trước Tổng thống. Nội các không hoạt động mang tính nghị quyết tập thể về thực thi quyền hành pháp. Quyền hành pháp do Tổng thống nắm giữ tuyệt đối.

Cơ cấu tổ chức chính phủ (bộ máy hành pháp hay hành chính nhà nước) theo mô hình tổng thống có thủ tướng.

Trong trường hợp này, thủ tướng đóng vai trò như là người thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước trực tiếp, hàng ngày, trong khi đó tổng thống là người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia và là người đứng đầu hành pháp.

Theo mô hình tổng thống/thủ tướng, mối quan hệ giữa tổng thống và thủ tướng được pháp luật quy định. Tổng thống có thể bãi nhiệm thủ tướng và đề nghị thủ tướng mới trên cơ sở phê chuẩn của quốc hội; cũng có thể tống thống chỉ định thủ tướng không cần có sự phê chuẩn của các cơ quan lập pháp (hạ viên hay thượng viện).

 

 

 

Cơ cấu tổ chức chính phủ (bộ máy hành pháp hay hành chính nhà nước) theo mô hình thủ tướng - đứng đầu hành pháp

 

Trong trường hợp này, thủ tướng do Quốc hội bầu ra trong số những đại biểu và là người đại diện cho phe đa số trong Quốc hội - sơ đồ sau:

 

 

 

 

 

          3. TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

Ở tất cả các nước, chính quyền địa phương là bộ phận bên dưới của chính phủ trung ương có nhiệm vụ để triển khai tổ chức pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống. Tổ chức chính quyền địa phương không giống nhau giữa các nước.

3.1. Vai trò của hành chính nhà nước ở địa phương

Hành chính nhà nước ở địa phương là hệ thống các cơ quan triển khai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống ở địa phương.

          Ý nghĩa quan trọng nhất cần phải có của hành chính nhà nước ở địa phương chính:

-     Chính phủ/Hành chính trung ương không thể trực tiếp điều hành tất cả các công việc của nhà nước trên phạm vi toàn lãnh thổ. Vì thế, cần có chính quyền nhà nước tại địa phương hoặc đại diện của chính quyền trung ương tại địa phương.

- Mỗi một địa phương đều có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, về kinh tế, xã hội, về truyền thống văn hoá, phong tục, tập quán v.v..., vì thế chính quyền trung ương không thể nào hiểu và thoả mãn được đầy đủ các nhu cầu của từng địa phương được. Để gần dân hơn, tìm hiểu và thoả mãn tốt nhu cầu của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, cần phải có chính quyền nhà nước ở địa phương.

          Việc thành lập các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm những mục đích sau:

          - Để triển khai thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước trung ương;

          - Tạo điều kiện để nhân dân địa phương tự quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương;

          - Giảm bớt gánh nặng của chính quyền trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung sức lực vào giải quyết những công việc tầm cỡ quốc gia;

          - Tôn trọng quyền lợi của địa phương trong các chính sách, quyết định của nhà nước

3.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

          Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương (triển khai tổ chức thực hiện pháp luật; đưa pháp luật vào đời sống) rất khác nhau tùy thuộc vào các phân chia vùng lãnh thổ ra các vùng địa phương khác nhau để tiến hành quản lý.

          Nguyên tắc chung để phân chia vùng lãnh thổ được mô tả bằng sơ đồ

 

 

 

Từ sơ đồ hình vẽ, quốc gia có thể chia thành nhiều vùng lãnh thổ với nhiều cấp độ khác nhau. Số lượng cấp không giống nhau giữa các nước. Và mỗi một cấp có thể có nhiều loại khác nhau.

          3.3. Các mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

          Cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương (chính quyền địa phương) không giống nhau giữa các quốc gia. Đồng thời tùy theo từng giai đoạn phát triển mà có những cách thức thiết lập bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương khác nhau.

          Nước Pháp là một trong những nước có cách thức tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước ở địa phương có tính đa dạng. Về truyền thống, nước Pháp có cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước mang tính tập quyền. Tuy nhiên, từ sau 1982, mô hình phân quyền được thực hiện thông qua việc các cộng đồng lãnh thổ đều bầu ra hội đồng địa phương cấp tỉnh; sau đó đến 1986, cấp vùng.

          Hiện nay có thể tạm chia mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương dưới một số dạng sau đây:

- Bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương theo mô hình tập trung:

Theo mô hình này, không có phân biệt bộ máy hành chính nhà nước trung ương và bộ máy hành chính nhà nước địa phương. Các bộ phận của chính phủ trung ương (hành chính nhà nước) đặt tại các địa phương theo hình thức tản quyền. Ví dụ, nước Pháp trước 1982, tại các tỉnh chịu sự quản lý trực tiếp của tỉnh trưởng do chính phủ bổ nhiệm với một bộ máy quản lý hành chính nhà nước mang tính tản quyền.

Mô hình hành chính tản quyền (tập trung) có thể được thực hiện mang tính tổng thể cho mọi lĩnh vực hoạt động quản lý. Nhưng cũng có thể chính phủ trung ương tập trung chỉ một số lĩnh vực và thực hiện mô hình tản quyền xuống địa phương. Khái niệm ngành dọc ở Việt Nam là một kiểu mô hình hành chính tập trung nhưng tản quyền về các địa phương. Kho bạc nhà nước chi nhánh tỉnh, huyện chỉ là bộ phận của kho bạc nhà nước tại địa phương.

- Mô hình phân cấp quản lý:

Nghĩa là các vùng lãnh thổ với địa giới hành chính được xác định thực sự là một chủ thể quản lý các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ đó theo pháp luật quy định. Bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương (với nghĩa là triển khai thực thi pháp luật) được thực hiện thông qua Hội đồng. Đây là chủ thể đóng vai trò quyết định cho việc triển khai tổ chức thực hiện pháp luật trên địa bàn lãnh thổ mang đặc trưng của địa phương nhưng lại theo đúng khuôn khổ pháp luật quy định. Đó chính là sự kết hợp quy định chung và cách thức xác định ưu tiên; phương pháp thực hiện trên địa bàn lãnh thổ. Hội đồng là cơ quan quản lý tối cao về hành chính nhà nước ở địa phương. Để giúp việc cho Hội đồng, cần có một cơ cấu tổ chức hệ thống các cơ quan chuyên môn; các chuyên viên thực thi công việc hàng ngày. Đó có thể là những cơ quan chấp hành của Hội đồng với cơ cấu tổ chức thành nhiều phòng, ban. Cũng có thể Hội đồng chia nhỏ thành các tiểu ban và mỗi tiểu an của Hội đồng có bộ máy giúp việc, thực thi hoạt động quản lý hàng ngay.Tuỳ theo từng quốc gia, hội đồng có thể được bầu theo những nhiệm kỳ khác nhau.

 

- Mô hình hỗn hợp:

Đây cũng là mô hình mang tính kết hợp giữa tản quyền (ở các cấp độ khác nhau) và phân cấp. Nước Pháp hiện nay vừa mang tính tập trung, vừa mang tính phân cấp. Nếu vùng lãnh thổ nước Pháp chia thành nhiều cấp, chỉ có 3 cấp: vùng, tỉnh và xã theo mô hình phân cấp, có Hội đồng. Còn cách cấp khác thực hiện theo mô hình tản quyền. Hình thức này cũng đang có dấu hiệu hình thành ở Việt Nam, khi chúng ta thực hiện cải cách hành chính bằng cách bỏ Hội đồng nhân dân cấp huyện. Thay vào chính quyền địa phương cấp huyện có Hội đồng, thì sẽ đặt vào đó một cơ quan quản lý hành chính nhà nước mang tính tản quyền của Tỉnh. Và do đó, người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước này được cấp trên bổ nhiệm.

Mô hình hỗn hợp này cũng có thể hình thành trên cơ sở triển khai tổ chức thực hiện pháp luật trên địa bàn lãnh thổ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Hội đồng do người dân địa phương bầu ra thông qua việc thực thi các quyết nghị của Hội đồng. Đồng thời thực thi các văn bản quản lý hành chính nhà nước cấp trên. Mô hình hỗn hợp này vừa có Hội đồng, vừa có ủy ban hành chính nhà nước đặt tại địa phương.

4. TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA CHXHCN VIỆT NAM

Hành chính nhà nước ở Việt Nam cũng chia thành hai nhóm:

- Bộ máy hành chính nhà nước trung ương;

- Bộ máy nhà nước địa phương.

Cách thức thành lập các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam được mô tả như sau:  

- Quốc hội và Hội đồng Nhân dân các cấp đóng vai trò quyết định trong việc thành lập ra các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.

- Chính phủ và cơ cấu tổ chức của chính phủ do Quốc hội quyết định thông qua kỳ họp thứ nhất của từng nhiệm kỳ.

- Ủy ban Nhân dân các cấp do Hội đồng Nhân dân cùng cấp quyết định về cơ cấu tổ chức của Ủy ban Nhân dân theo luật định và các quy định của pháp luật.

Do mối quan hệ mang tính hệ thống, việc thành lập các bộ máy hành chính nhà nước địa phương đều đòi hỏi phải được sự phê chuẩn của cấp trên trong thứ bậc hành chính.

Bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc thứ bậc. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

 

 

 

 

4.1. Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương ở Việt Nam

Bộ máy hành chính nhà nước trung ương ở Việt Nam được quy định trong Luật Tổ chức chính phủ và do đó, trên một nguyên tắc chung, Chính phủ có thể được thay cho bộ máy hành chính nhà nước trung ương.

Từ khi thành lập nhà nước Việt Nam đến nay, Việt Nam có nhiều luật tổ chức chính phủ với những tên gọi khác nhau. Có lúc chúng ta gọi Luật tổ chức Hội đồng chính phủ; có lúc chúng ta gọi luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng; và từ 1992 lại nay chúng ta có Luật tổ chức chính phủ[22]. Dù cách gọi nào thì đó cũng chính là văn bản pháp luật về bộ máy hành chính nhà nước trung ương (thực thi quyền hành pháp).

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trung ương ở Việt Nam qua các thời kỳ đều bao gồm hai nhóm yếu tố:

- Chính phủ;

- Cơ cấu của chính phủ.

Chính phủ được hiểu là tập thể của một số cá nhân bao gồm: người dứng đầu chính phủ; cấp phó của người đứng đầu và các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc các Ủy ban nhà nước. Tuỳ theo từng giai đoạn, có thể những người này có tên gọi khác nhau[23].

Cơ cấu của chính phủ nhằm chỉ số lượng bộ, cơ quan ngang bộ hoặc tên gọi khác. Trừ Luật tổ chức Hội đồng chính phủ 1960, quy định cụ thể số lượng 24 bộ và cơ quan ngang bộ[24]. Các luật khác đều không quy định số lượng bộ, cơ quan ngang bộ.

Quyền quyết định về số lượng bộ, tên gọi của các bộ; thành lập mới, giải thể các bộ và cơ quan ngang bộ thuộc Quốc hội và thông qua nghị quyết của kỳ hợp thứ nhất của các khóa Quốc hội. Trước khi có Hiến pháp 1992 sửa đổi (2001), trong thời gian Quốc hội không họp, Ủy Ban Thường vụ Quốc hội có thể quyết định về các vấn đề ra đời, giải thể bộ, cơ quan ngang bộ. Nhưng từ sau 2001, quyền này chỉ giao cho Quốc hội.

Với cách quyết định như trên, số lượng bộ, cơ quan ngang bộ không có tính cố định và tùy thuộc vào từng giai đoạn cụ thể mà Quốc hội sẽ quyết định tên gọi và số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ.

Nguyên tắc chung để phân chia các bộ ở Việt Nam là: vừa kết hợp mang tính đa ngành, đa lĩnh vực; vừa tuân thủ nguyên tắc chuyên môn sâu theo lĩnh vực.

 

 

Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi và Luật tổ chức chính phủ 2001[25].

Theo Hiến pháp 1992, điều 109, Chính phủ của nhà nước Việt nam là:  "cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan Hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam".

Chính phủ do Quốc hội bầu ra theo đề nghị của Chủ tịch nước tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội, đồng thời giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách các bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuẩn. Quy định pháp lý này vừa xác định vai trò và trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước Quốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng là người lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Mặt khác cũng xác định vai trò và trách nhiệm của các bộ trưởng trong tập thể Chính phủ và vai trò cá nhân bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.   

Trong điều kiện cụ thể của Việt nam, Chính phủ là một thiết chế chính trị - hành chính nhà nước, nắm quyền hành pháp, với chức năng: thống nhất việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội, văn hoá, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; lập quy để thực hiện các luật do quyền lập pháp định ra; quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước; tổ chức bộ máy Hành chính Nhà nước và quản lý nhân sự của bộ máy đó; chức năng tham gia quá trình lập pháp.   

Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.

Chính phủ lãnh đạo hoạt động của các bộ và chính quyền địa phương trên 2 phương diện:

Một mặt, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập quy bằng việc ban hành các văn bản pháp quy dưới luật (nghị quyết, nghi định, quyết định) để thực hiên các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có tính chất bắt buộc thi hành trên phạm vi cả nước. Các bộ, địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản pháp quy đó. Hội đồng Nhân dân các cấp căn cứ vào tình hình cụ thể của địa phương để ra các quyết nghị  các biên pháp thực hiện cấc quyết định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ và đề ra các nghị quyết cho Uỷ ban Nhân dân cùng cấp thực hiện.

Mặt khác, Chính phủ với tư cách cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam, là cấp cao nhất của toàn bộ hệ thống hành chính Nhà nước, từ Trung ương đến Uỷ ban Nhân dân  các cấp, các cơ quan, công sở hành chính, sự nghiệp trong cả nước[26]/.

 

 

Chính phủ gồm có:

- Thủ tướng Chính phủ;

- Các Phó Thủ tướng;

- Các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Số Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ do Quốc hội quyết định. Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XIII quyết định số lượng thành viên của chính phủ là 27 người: 1 thủ tướng; 4 phó thủ tướng và 22 bộ trưởng.

Cơ cấu của Chính phủ gồm có:

- Các bộ;

- Các cơ quan ngang bộ.

Quốc hội quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ (hiện nay theo Nghị quyết của Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIII, cơ cấu tổ chức của chính phủ bao gồm 22 bộ, cơ quan ngang bộ- xem sơ đồ dưới).

Hoạt động của Chính phủ được tiến hành theo ba hình thức:

-    Các phiên họp của Chính phủ (hoạt động tập thể của Chính phủ). Luật Tổ chức chính phủ (2001) quy định cụ thể về cách thức tiến hành các kỳ họp hàng tháng của chính phủ. Trong những trường hợp cần thiết và về các vấn đề có liên quan, chính phủ mới Chủ tịch nước, chủ tịch Hội đồng dân tộc; chủ tịch Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; chánh án toà án Nhân dân tối cao,Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao tham dự cuộc họp của chính phủ [27]

-    Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các phó Thủ tướng là những người giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng. Khi thủ tướng vắng mặt thì một Phó thủ tướng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay mặt Thủ tướng lãnh đạo công tác của Chính phủ.

-    Sự hoạt động của các bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việc chung của Chính phủ và với tư cách là người đứng đầu một bộ hay cơ quan ngang bộ.

Cơ cấu bộ máy của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016 chỉ ra ở sơ đồ sau:

 

 

 

 

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch Uỷ ban Nhân dân các cấp. Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Chính phủ, quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng chính phủ. Cùng với sự thay đổi của Hiến pháp, Luật tổ chức chính phủ, nhiệm vụ và quyền hạn cũng sẽ thay đổi theo[28].

Bộ và cơ quan ngang bộ.

Bộ cơ quan ngang bộ là yếu tố cấu thành cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Khái niệm bộ thường tồn tại hai nhóm: bộ và các cơ quan ngang bộ, cho nên trong tên gọi chung có thể gọi là bộ để chỉ những cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Bộ, các cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước.

Phân loại bộ có thể chia ra 2 nhóm bộ: bộ quản lý đối với lĩnh vực và bộ quản lý Nhà nước đối với ngành.

 

 

 

 

 

 

 

 

Bộ quản lý lĩnh vực (bộ chức năng cơ bản): Đó là cơ quan hành chính nhà nước Trung ương, thực hiện sự quản lý Nhà nước theo từng lĩnh vực lớn như: kế hoạch, tài chính, ngân hàng, khoa học, công nghệ, lao động, giá, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ.   

Bộ quản lý ngành (bộ chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật, sự nghiệp): là cơ quan hành chính Nhà nước Trung ương có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kỹ thuật, văn hoá, xã hội, cũng có thể các ngành tập hợp lại thành một nhóm liên ngành. Đó là những bộ có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị hành chính Nhà nước và sự nghiệp; thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực cụ thể do bộ phụ trách. Số lượng, quy mô của các bộ này có thể tuỳ thuộc vào sự phát triển kinh tế - xã hội; tình hình chính trị; sắc tộc.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng

Được quy định trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính phủ. Ví dụ: điều 116 Hiến pháp 1992 sửa đổi quy định: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật.

Căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở.”

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định nhiệm vụ, quyền hạn chi tiết của bộ dựa trên quy định của Hiến pháp. Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà n­ước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả n­ước; quản lý nhà nư­ớc các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà n­ước tại doanh nghiệp có vốn nhà n­ước theo quy định của pháp luật[29].

Quan hệ giữa bộ trưởng với Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Bộ trưởng là thành viên của Chính phủ nhưng vừa là người thủ trưởng của bộ. Bộ trưởng chịu trách nhiệm giải quyết các vấn đề thuộc quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền của bộ và chịu sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Quan hệ với Quốc hội. Bộ trưởng chịu trách nhiệm không chỉ trước Thủ tướng Chính phủ mà cả trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách; phải trình bày vấn đề và trả lời các chất vấn của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội.

Quan hệ với các bộ trưởng khác: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hướng dẫn và kiểm tra các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách; nếu người nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định.

Quan hệ với Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với Thủ tướng đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra ủy ban nhân dân các cấp thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền đình chỉ việc thi hành, đề nghị Thủ tướng bãi bỏ những quy định của ủy ban nhân dân và Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách và chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó; nếu ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không nhất trí với quyết định đình chỉ việc thi hành thì vẫn phải chấp hành, nhưng có quyền kiến nghị với Thủ tướng [30].

Cơ cấu tổ chức của Bộ

Tổ chức cơ quan bộ gồm có các bộ phận cấu thành sau:

-    Các cơ quan giúp bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý Nhà nước như các vụ, Tổng cục, cục bộ phận thanh tra, văn phòng.

-    Các tổ chức sự nghiệp trực thuộc bộ như: các vụ tổng hợp, chuyên môn làm nhiệm vụ nghiên cứu những vấn đề cơ bản, chiến lược, chính sách của ngành hay lĩnh vực; các tổ chức sự nghiệp nghiên cứu khoa học kỹ thuật và giáo dục.

-    Các tổ chức kinh doanh. Những tổ chức này là những doanh nghiệp nhà nước trực thuộc nhưng không nằm trong cơ cấu quản lý hành chính nhà nước của bộ. Nhưng đây là những đơn vị chủ quản của các bộ.

Cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ về nguyên tắc mô tả ở sơ đồ sau:

 

Quyết định các yếu tố nằm trong các ô nêu trên được phân cấp giữa chính phủ; thủ tướng chính phủ với các bộ trưởng.

Tùy theo từng giai đoạn, cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ, cơ quan ngang bộ được chính phủ quy định bằng Nghị định[31].

          4.2. Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương

Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương ở Việt Nam được quy định trong Hiến pháp và cụ thể hóa bằng các văn bản pháp luật khác. Theo Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi, phân chia địa giới hành chính ở Việt Nam được quy định thành 3 cấp:

-         Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

        -  Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

-     Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định[32]. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định cụ thể những nội dung Hiến pháp quy định[33].

 

Uỷ ban nhân dân - Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có hai tư cách:

Một là, cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân; chịu trách nhiệm thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân và báo cáo công việc trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp trên. Hội đồng nhân dân có quyền bãi miễn các thành viên của Uỷ ban nhân dân, giám sát các hoạt động  và bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Uỷ ban nhân dân chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân và đôn đốc của Thường trực Hội đồng nhân dân.

Hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp mà các quyết định của các cơ quan chính quyền cấp trên, thi hành luật thống nhất trên cả nước. Uỷ ban nhân dân các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất.

Để tăng cường tính hệ thống thứ bậc của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương, thủ tướng Chính phủ phê chuẩn việc bầu cử, miễm nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, các thành phố trực thuộc trung ương (Hiến pháp 1992, điều 114).

Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân.

Nhiệm vụ, quyền hạn chung của Uỷ ban nhân dân được quy định trong Hiến pháp và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Qua các bản Hiến pháp và các Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (hành chính) đều có thể thống nhất chung là: nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân là chấp hành và là hành chính nhà nước ở địa phương[34].

Cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân.

Cũng giống như chính phủ, cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân cũng chia thành 2 nhóm:

-    Các thành viên của Ủy ban nhân dân;

-     Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.

Các thành viên của Ủy ban Nhân dân:

Chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên Uỷ ban nhân dân. Chủ tịch phải là đại biểu Hội đồng nhân dân. Các thành viên khác  không nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân. Chủ tịch được Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu nhưng phải được chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh do Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn. Số lượng thành viên Ủy ban nhân dân do pháp luật quy định[35].

Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân

Khác với các cơ quan quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành là bộ và cơ quan ngang bộ, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân đóng vai trò “tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân” thực hiện các chức năng quản lý nhà nước theo ngành trên đại bàn lãnh thổ.

Mỗi một cấp hành chính nhà nước ở địa phương (cấp tỉnh; cấp huyện và cấp xã) có một cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và được quy định bằng văn bản pháp luật.

Cấp tỉnh và huyện có các cơ quan chuyên môn do chính phủ quy định bằng nghị định; Cấp xã không tổ chức các cơ quan chuyên môn mà trực tiếp tham mưu giúp việc cho Ủy ban Nhân dân là công chức cấp xã[36].

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân

Khác với thủ tướng chính phủ là người đứng đầu chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được các văn bản pháp luật quy định là “người lãnh đạo và điều hành công việc của Uỷ ban nhân dân”. Các văn bản pháp luật không thay đổi nhiều về vai trò và nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân [37].

5. CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

5.1. Sự cần thiết của cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Bộ máy hành chính nhà nước như trên đã nêu bao gồm hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tạo nên. Hoạt động của bộ máy này được trực tiếp thông qua từng cơ quan hành chính nhà nước. Hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước nói chung và triển khai tổ chức thực hiện pháp luật đưa pháp luật vào đời sống phụ thuộc rất lớn vào chính năng lực của các cơ quan hành chính nhà nước cũng như cả bộ máy hành chính nhà nước.

Mỗi một tổ chức, và cả bộ máy hành chính nhà nước đều phải xác định thật rõ ràng cụ thể chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng yếu tố cấu thành nên bộ máy hành chính nhà nước.  Tuy nhiên, hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều vấn đề thách thức. Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là đòi hỏi tất yếu từ cả những nguyên nhân mang tính khách quan lẫn chủ quan.

          5.1.1. Về khách quan

          Thứ nhất, cơ cấu tổ chức chưa hợp lý, trong đó chưa xác định đúng và phân biệt rõ sự lãnh đạo của Đảng và vai trò, chức năng quản lý của Nhà nước, mối quan hệ phân công, hợp tác giữa các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp còn có chỗ chưa hợp lý, rành mạch.

          Thứ hai, quyền lập quy và hoạt động lập quy của hệ thống hành pháp chưa được thực hiện mạnh mẽ, hệ thống pháp luật vừa thiếu vừa không đồng bộ, không hoàn chỉnh, vừa có những mặt lạc hậu và không đáp ứng kịp yêu cầu của cơ cấu kinh tế và cơ chế thị trường, cũng như yêu cầu chính trị, xã hội, văn hoá trong giai đoạn mới, giai đoạn củng cố và hoàn thiện nền dân chủ XHCN.

          Thứ ba, thể chế hành chính và bộ máy quản lý Nhà nước không phân định rõ và kết hợp biện chứng giữa quản lý Nhà nước và quản lý kinh doanh.

          Thứ tư, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính bộc lộ nhiều nhược điểm, bộ máy tổ chức cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, nhiều đầu mối rườm rà, vừa tập trung quan liêu, vừa phân tán, không quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ.

          Thứ năm, đội ngũ công chức Nhà nước vừa quá đông, quá thừa những người yếu kém, vừa thiếu cán bộ có năng lực cao, có phẩm chất đạo đức, kỷ luật, bệnh quan liêu, tham nhũng trong một số không ít cán bộ công chức khá trầm trọng.

          Thứ sáu, thể chế của nền hành chính một mặt, không được quy định chính thức, chặt chẽ, mặt khác, lại sa vào một hệ thống thủ tục rườm rà, phức tạp, công việc hành chính còn mang nặng tính chất bàn giấy, chậm trễ, kém hiệu lực và hiệu quả.

          Thứ bảy, nghiệp vụ và kỹ thuật hành chính còn thủ công, lạc hậu, ít sử dụng kỹ thuật hiện đại, hệ thống thông tin cũ, chưa bắt kịp sự phát triển của xã hội và đòi hỏi của một Nhà nước hiện đại.

5.1.2. Về chủ quan

Việc tồn tại, hạn chế về vai trò, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của hệ thống hành chính có nguyên nhân cơ bản và trực tiếp là do chính tổ chức, bộ máy cồng kềnh, nhiều đầu mối đã tạo nên sự xác định và phân công chức năng, nhiệm vụ cho mỗi ngành, mỗi cấp chồng lấn, trùng chéo nội dung công việc của nhau, nhất là khi triển khai tổ chức thực hiện nhiệm vụ thực tế. Đã  thế lại thiếu sự quan hệ phối hợp chặt chẽ để tự bàn bạc giải quyết những vấn đề liên quan giữa các Bộ, ngành với nhau và chính quyền địa phương;

Gắn liền với nguyên nhân trên là do thiếu cơ sở khoa học, chưa sát tình hình thực tế trong việc phân giao chức năng, nhiệm vụ quản lý như  nước cho mỗi Bộ, ngành và chính quyền địa phương. Cách qui định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm cho mỗi cơ quan hiện nay còn quá nhiều chủ quan, áp đặt vì qui định còn rất chung chung đã ảnh hưởng nhiều đến hiệu lực và hiệu quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

 

 

 

          5.2. Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam

Trên tinh thần của các Nghị quyết của Đảng, nhà nước đã ban hành hai chương trình tổng thể cải cách hành chính. Cả hai chương trình này đều nhấn mạnh đến cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Các vấn đề chủ yếu tập trung là:

- Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trung ương;

- Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương;

- Cơ cấu tổ chức từng cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước (Bộ, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân);

- Mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và các cấp (phân cấp quản lý hành chính nhà nước và quan hệ)[38].

Điều đặc biệt quan trọng từ định hướng về tổ chức lại chính quyền địa phương

Trên tinh thần của Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 5 (Khóa X), cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước đang được tập trung nghiên cứu và thực hiện là tổ chức lại chính quyền địa phương các cấp:

Đối với chính quyền nông thôn: Không tổ chức hội đồng nhân dân ở huyện; ở huyện có uỷ ban nhân dân với tính chất là đại diện của cơ quan chính quyền cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của người dân theo quy định của pháp luật. Uỷ ban nhân dân huyện tập trung chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra cấp dưới thực hiện chủ trương, chính sách, nghị quyết, kế hoạch của cấp trên. Cơ chế giám sát đối với tổ chức, hoạt động của uỷ ban nhân dân huyện được thực hiện thông qua hoạt động giám sát của đại biểu và đoàn đại biểu Quốc hội, hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể và giám sát trực tiếp của nhân dân. Kiện toàn cấp uỷ huyện để đáp ứng tốt yêu cầu lãnh đạo toàn diện và lãnh đạo hoạt động của uỷ ban nhân dân huyện.

          Đối với chính quyền đô thị: Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...

            Xác định cấp dân cư đô thị có hội đồng nhân dân: là hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh, hội đồng nhân dân thị xã; không tổ chức hội đồng nhân dân ở quận và phường. Tại quận, phường có uỷ ban nhân dân là đại diện cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên.

          Ở huyện, quận, phường không tổ chức hội đồng nhân dân nhưng có cơ quan hành chính là uỷ ban nhân dân để quản lý và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên. Uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường bao gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên do uỷ ban nhân dân cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở xem xét nhân sự do cấp uỷ huyện, quận, phường giới thiệu và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý.

          Để cải cách bộ máy hành chính nhà nước như tinh thần Nghị quyết trung ương lần thứ 5 (Khóa X) đòi hỏi phải đi trước một bước là sửa đổi các văn bản pháp luật có liên quan.

 

 

 

 

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1.    Vai trò của bộ máy hành chính nhà nước trong bộ máy nhà nước.

2.    Thực trạng cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương.

3.    Thách thức lớn nhất trong cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay ở Việt Nam là gì?

 

 

 

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

 

1.  Bùi Thế Vĩnh, Võ Kim Sơn, Lê Thị Vân Hạnh: Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1999 (tái bản lần 2).

2.  Thang Văn Phúc, Nguyễn Đăng Thành: Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2005.

 

 


Chuyên đề 3

CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC

1. CÔNG VỤ

1.1. Những vấn đề chung về công vụ

1.1.1. Khái niệm

Công vụ là thuật ngữ được xem xét đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau. Do đó, công vụ được hiểu theo các phạm vi rộng hẹp khác nhau. Theo cách hiểu chung nhất, công vụ là các việc công. Các việc này được thực hiện vì lợi ích chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, lợi ích của nhà nước. Trong khi đó, ở một phạm vi hẹp hơn, công vụ chỉ giới hạn trong các hoạt động của nhà nước. Đây cũng chính là cách quan niệm về công vụ của nhiều nước trên thế giới. Theo cách hiểu này, công vụ gắn liền với con người làm việc cho Nhà nước và những công việc của Nhà nước do những con người đó thực hiện. Chính vì vậy, ở nhiều nước hai khái niệm công vụ và công chức luôn gắn liền chặt chẽ với nhau. Hẹp hơn nữa, một số nước coi công vụ chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động của các cơ quan hành pháp mà không tính đến các hoạt động lập pháp và tư pháp (xét xử và công tố) trong bộ máy nhà nước. Dưới đây là một số cách hiểu về công vụ:

-  Công vụ là các hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.

-  Công vụ là một hệ thống bao gồm tất cả hoạt động của những người lao động mang tính dân sự trong các cơ quan nhà nước và được bổ nhiệm dựa trên năng lực, không phải dựa vào sự liên kết chính trị[39].Theo cách hiểu này, công vụ không bao gồm các hoạt động mang tính quân sự.

-  Công vụ theo từ điển Oxford, được hiểu là toàn bộ các cơ quan của Chính phủ không kể lực lượng quân đội hoặc công vụ sử dụng để chỉ một nhóm người làm việc trong các cơ quan nhà nước (dân sự).

-  Công vụ là hoạt động đem lại quyền lợi chung cho mọi người. Điều này cũng có thể thấy: công vụ (thuật ngữ) càng gần với khái niệm dịch vụ công, khu vực công, hành chính công.

-  Công vụ là một loại lao động (hoạt động) đặc biệt thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thi hành luật pháp sử dụng hiệu quả nguồn lực công (công sản, ngân sách) nhằm đáp ứng mục tiêu của Nhà nước (chính trị) đã đề ra trong giai đoạn phát triển. Tuy nhiên, công vụ thường hiểu theo nghĩa của các hoạt động cụ thể hơn là cơ cấu.

-  Công vụ gắn liền trực tiếp với con người là công chức. Công vụ bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong một công sở hay một thực thể công, và được xếp vào một trong những ngạch của nền hành chính.

           Trong một số tài liệu, thuật ngữ công vụ được hiểu theo một số cách sau:

           - Công vụ là hoạt động của Nhà nước nhằm thực hiện ý chí của nhân dân

           - Công vụ là quy chế, nguyên tắc hoạt động của các cơ quan Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng quản lý xã hội theo mục tiêu đã vạch ra.

           - Công vụ là hoạt động thực hiện đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước

           - Công vụ là loại lao động mang tính quyền lực, pháp lý đ­ược thực thi bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chính sách của Nhà nước.

           - Căn cứ vào những hoạt động của hệ thống các cơ quan Nhà nước, có thể hiểu công vụ là "hoạt động thực thi nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước do chính những con người của Nhà nước thực hiện".

Cách hiểu thuật ngữ công vụ như trên đúng với nghĩa rộng của từ công vụ. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào từng điều kiện cụ thể của quốc gia và tình hình cụ thể, cách hiểu trên có thể khác nhau về quy mô, nội dung và nhóm công việc. Một số lĩnh vực sau thường không được xem xét là công vụ:

           - Hoạt động của lực lượng vũ trang trong việc bảo vệ đất nước chống xâm lược;

           - Hoạt động của các cơ quan lập pháp. Đó là những đại biểu dân cử hoạt động theo nhiệm kỳ.

           - Hoạt động của những đối tác tham gia cùng với Nhà nước. Đó là sự liên kết giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; với khu vực tư nhân.

Trong một số trường hợp cụ thể, các hoạt động đều do Nhà nước thực hiện, nhưng tham gia của nhiều lực lượng khác (Ví dụ, trong phòng chống thiên tai) cũng có thể coi đó là hoạt động mang tính công vụ.

Công vụ cũng có thể hiểu theo một cách khác. Đó là nhiệm vụ của khu vực công; là nhiệm vụ và là trách nhiệm của Nhà nước.Trước đây rất nhiều nhiệm vụ, trách nhiệm công do Nhà nước đảm nhận, thực hiện việc cung cấp các loại dịch vụ công. Trong xu hướng chung, các loại nhiệm vụ, trách nhiệm của Nhà nước đang dần chuyển một phần sang cho các khu vực khác. Do đó, công vụ được hiểu theo nghĩa hẹp hơn là chỉ những công việc công do Nhà nước phải đảm nhận thực hiện hoặc có trách nhiệm thực hiện (cung cấp tài chính, chính sách,...). Còn những công việc trước đây do Nhà nước làm nay chuyển cho các khu vực khác, thì không thuộc phạm trù công vụ.

Chế độ công vụ, công chức là chế độ chính trị- pháp lý chịu sự chi phối nhiều bởi yếu tố chính trị, vượt khỏi quan niệm khoa học thông thường. Do vậy, ở các quốc gia khác nhau, khỏi niệm về công vụ được tiếp cận theo cận theo nhiều cách khác nhau.  Như vậy, thuật ngữ công vụ cũng chỉ có tính tương đối, không mang tính tuyệt đối.

Với nhiều nước, khi nói đến công vụ là nói đến hoạt động phục vụ nhà nước, công vụ chỉ thuộc nhà nước, còn hoạt động của các tổ chức chính trị hay chính trị - xã hội là việc riêng của các tổ chức đó, không nằm trong phạm trù công vụ. Ở nước ta, hoạt động do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy của Nhà nước, trong tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội và nhiều tổ chức xã hội khác thực hiện thực chất đều là hoạt động phục vụ lợi ích công. Điều này bắt nguồn từ bản chất của nhà nước của dân, do dân, vì dân và mục tiêu chung của hệ thống chính trị. Hoạt động đó mang tính chuyên nghiệp, thường xuyên và được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước, hay một phần từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, có thể nói rằng đây là hoạt động "công vụ" với nghĩa đầy đủ nhất của từ “công vụ” theo cách hiểu ở Việt Nam và theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Với cách quan niệm hiện nay ở Việt Nam cần phải phân biệt “ công vụ” nói chung và “công vụ nhà nước” nói riêng. Khái niệm "công vụ" rộng hơn khái niệm "công vụ nhà nước". Trong pháp luật hiện hành nước ta không  có định nghĩa chính thức và thống nhất về "công vụ".

Tuy nhiên, trong một số văn bản pháp luật về công vụ, công chức, khái niệm công vụ thường được hiểu theo nghĩa “công vụ nhà nước”.

Mặc dù về nhận thức có nhiều những quan niệm khác nhau về công vụ, nhưng nhìn một cách tổng thể có thể hiểu, mọi hoạt động của cán bộ, công chức đều là hoạt động công vụ. Đây là nghĩa đầy đủ nhất của từ 'công vụ", với nghĩa "công vụ " là phục vụ nhà nước- phục vụ nhân dân.

Tóm lại, công vụ là một loại hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước hoặc những người khác khi được nhà nước trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Công vụ là phục vụ nhà nước, phục vụ nhân dân, gắn với quyền lực nhà nước.

1.1.2. Đặc trưng công vụ

          Đặc trưng của một số hoạt động thường được xác định dựa trên nhiều tiêu chí. Hệ thống các tiêu chí đó phản ánh: mục tiêu của hoạt động; nguồn lực cần cho hoạt động (bao gồm cả quyền lực, nguồn tài chính, vật chất); phương thức tiến hành các hoạt động đó. Công vụ là một loại hoạt động đặc biệt, do đó có những nét đặc trưng riêng được thể hiện như sau:

- Về mục tiêu hoạt động công vụ

          Mục tiêu của hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp là lợi nhuận; họ sử dụng quyền lực kinh tế của mình, nguồn tài chính, vật chất để tiến hành các hoạt động kinh doanh theo nhiều cách thức khác nhau, nhằm đi đến mục tiêu đó. Kể cả khi doanh nghiệp hoạt động công ích do nhà nước thành lập thì nó vẫn nhằm lợi nhuận trong sử dụng hiệu quả nguồn lực được giao. Khác với kinh doanh, công vụ là phục vụ nhân dân; đáp ứng đòi hỏi chính đáng của nhân dân, của tổ chức. Mục tiêu của công vụ xuất phát từ bản chất nhân dân của nhà nước ta, do đó mọi hoạt động công vụ đều có mục tiêu tổng quát  bao trùm của công vụ là mọi công vụ đề nhằm phục vụ nhân dân, vì lợi ích của nhân dân. Với bản chất nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân nên công vụ nhà nước không có mục đích tự thân của nó, mục tiêu công vụ phải vì dân, phục vụ cho lợi ích của nhân dân. Mục tiêu bao quát này chi phối mọi hoạt động công vụ của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước, chi phối toàn bộ nền công vụ nhà nước.

          Trong hoạt động công vụ, các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình nhằm đạt đuợc mục tiêu Hoạt động công vụ có mục tiêu chung nhất là thực hiện các công việc quản lý nhà nước của hệ thống các cơ quan nhà nước nhằm đạt được mục tiêu của nhà nước đề ra. Mục tiêu này được cụ thể hoá thành các nhóm mục tiêu sau:

+ Mục tiêu theo ngành, lĩnh vực

+ Mục tiêu theo lãnh thổ

+ Mục tiêu của từng loại tổ chức, cơ quan

     - Về quyền lực và quyền hạn trong thực thi công vụ

          Trong hoạt động công vụ, các cơ quan nhà nước được sử dụng quyền lực nhà nước. Đây là loại quyền lực đặc biệt nhằm thực hiện hoạt đông quản lý nhà nước của cả cơ quan nhà nước. Đây là một dấu hiệu rất quan trọng để phân biệt hoạt động công vụ với các hoạt động khác. Quyền lực nhà nước có một số đặc trưng sau:

-    Quyền lực nhà nước khó có thể lượng hóa, được quy định trên cơ sở pháp luật;

-   Quyền lực nhà nước trao cho từng tổ chức mang tính pháp lý;

-   Quyền lực nhà nước trao cho tổ chức được quy định trong các quyết định thành lập;

-   Quyền lực nhà nước trao cho cá nhân trong quyết định cụ thể. Khi muốn thay đổi, bổ sung và rút bớt quyền lực đòi hỏi phải có quyết định mới thay thế cho quyết định đã có.

Quyền hạn được hiểu là quyền lực pháp lý của nhà nước được trao cho các tổ chức và cá nhân để thực thi công vụ. Quyền hạn luôn gắn liền với nhiệm vụ được trao. Nói cách khác, quyền hạn gắn liền với công việc được đảm nhận chứ không gắn liền với người. Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, quyền hạn là yếu tố cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, nhưng quyền hạn được trao phải tương xứng với nhiệm vụ. Nếu nhiệm vụ được giao không kèm theo đầy đủ quyền hạn thì sẽ có không ít những nhiệm vụ không được thực hiện và như vậy mục tiêu chung của cơ quan nhà nước sẽ không đạt được; ngược lại khi có nhiều quyền hạn mà quá ít việc phải làm cũng có thể sinh ra lạm dụng.

- Về nguồn lực để thực thi công vụ

       Hoạt động công vụ được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Một đặc trưng của nhà nước được thừa nhận chung là nhà nước đặt ra thuế và tiến hành thu thuế để nuôi dưỡng bộ mày nhà nước, bảo đảm phát triển kinh tế, văn hóa- xã hội, an ninh, quốc phòng, vì vậy toàn bộ kinh phí cho bộ máy nhà nước hoạt động, tiền lương của cán bộ, công chức đều lấy từ ngân sách nhà nước.

       Công vụ do cán bộ, công chức là người làm cho nhà nước thực hiện.  Ngoài ra, hoạt động công vụ còn được thực hiện bởi các cá nhân được nhà nước trao quyền. Trong xu thế hiện nay sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước ngày càng được quan tâm và khuyến khích thì các hoạt động công vụ được thực thi bởi những người không phải là cán bộ, công chức ngày càng gia tăng.

- Về quy trình thực thi công vụ

          Do công vụ là một dạng hoạt động đặc biệt, khác với các hoạt động thong thường khác nên quy trình thực thi công vụ có một số đặc trưng cơ bản sau đây:

-   Tính pháp lý: Hoạt động công vụ của các cơ quan nhà nước thực chất là hoạt động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do nhà nước giao thông qua văn bản pháp luật. Chính vì vậy, quá trình thực hiện hoạt động công vụ mang tính pháp lý cao.

-   Tuân thủ theo quy định. Cách thức thực thi công việc mang tính cứng nhắc, quy định thành quy tắc, thủ tục. Trong quá trình thực thi công vụ, các cán bộ, công chức phải tuân thủ chặt chẽ các quy tắc và thủ tục

-   Công khai. Hoạt động công vụ cần phải công khai

-   Bình đẳng. Hoạt động công vụ phải đảm bảo mọi người được cung cấp dịch vụ thông qua công vụ bình đẳng

-   Có sự tham gia của các chủ thể có liên quan. Hoạt động công vụ không chỉ được thực thi bởi các cơ quan nhà nước mà còn có sự tham gia của nhân dân, của các chủ thể khác khi được Nhà nước trao quyền. Đặc biệt, xu hướng xã hội hóa một số dịch vụ công do Nhà nước đảm nhận trước đây làm cho vai trò của các chủ thể khác trong quá trình thực thi công vụ ngày càng gia tăng.

Có thể tóm tắt các đặc trưng của công vụ qua sơ đồ sau:

 

1.1.3. Các điều kiện để đảm bảo công vụ được thực thi

Hệ thống pháp luật quy định các hoạt động của các cơ quan thực thi công vụ (cơ quan thực thi quyền hành pháp, quyền quản lý nhà nước). Hệ thống này bao gồm Hiến pháp, các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác do các cơ quan quyền lực nhà nước có thẩm quyền ban hành.

          Hệ thống các quy tắc, luật lệ quy chế quy định cách thức tiến hành các hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước do Chính phủ hoặc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành, tạo thành hệ thống thủ tục hành chính, quy tắc quy định các điều kiện tiến hành công vụ. Các thủ tục hành chính càng rõ ràng, đơn giản và thuận tiện càng tạo điều kiện cho công vụ được thực hiên đạt kết quả và hiệu quả.

Công chức, với tư cách là những chủ thể thực sự tiến hành các công vụ cụ thể. Đây là hạt nhân của nền công vụ và cũng chính là yếu tố bảo đảm cho nền công vụ hiệu lực, hiệu quả. Cần phải chú ý xây dựng một đội ngũ công chức có đủ năng lực và phẩm chất đáp ứng được yêu cầu tạo cơ sở quan trọng để triển khai và thực hiện các hoạt động công vụ có hiệu quả.

          Công sở là nơi tổ chức tiến hành các công vụ. Công sở cần phải bảo đảm các điều kiện cần thiết để nhân dân được tiếp cận với công vụ thuận tiện khi tiến hành công vụ. Hiện nay, những điều kiện vật chất cần thiết để tiến hành công vụ theo xu thế hiện đại (bên cạnh công chức hiện đại) cần được quan tâm.

          Có thể mô tả các yếu tố cấu thành công vụ nhà nước bằng sơ đồ dưới đây:

1.2. Các nguyên tắc hoạt động công vụ

          Các nguyên tắc công vụ là những tư tuởng, quan điểm chi phối toàn bộ hoạt động công vụ nhà nước, hoạt động công vụ của cán bộ, công chức nhà nước. Đây là những tư tưởng, quan điểm có tính chất nền tảng phản ánh bản chất  của công vụ, quyết định  định đướng của nền công vụ của quốc gia. Nền công vụ có thực sự mang tính phục vụ nhân dân hay không  tuỳ thuộc vào việc tôn trọng, thực hiện những nguyên tắc công vụ như thế nào. Các nguyên tắc công vụ bao gồm:

-   Nguyên tắc tuân thủ pháp luật (hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác, quy định chung,v.v.)

-   Đúng quyền hạn được trao

-   Chịu trách nhiệm với công vụ thực hiện

-   Thống nhất trong quá trình thực thi công vụ giữa các cấp, ngành, lãnh thổ;

-   Nguyên tắc công khai

-   Nguyên tắc minh bạch

            Ngoài những nguyên tắc chung mà nền công vụ các quốc gia thường đề cập tới thì trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008, đưa ra 5 nhóm nguyên tắc thực thi công vụ cần tuân thủ[40]/:

          - Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật;

          - Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công

dân;

          - Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát;

          - Bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả;

          - Bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ.

1.3. Các xu hướng cải cách công vụ

          Cải cách công vụ là vấn đề quan tâm hàng đầu của nhiều nước trên thế giới trong giai đoạn hiện nay nhằm xây dựng một nền công vụ hiệu quả với một đội ngũ công chức có đủ năng lực và thích ứng nhanh với sự thay đổi của môi trường trong nước cũng như quốc tế.

1.3.1. Quy mô công vụ thu hẹp lại

          Các cơ quan nhà nước chỉ tập trung vào các công vụ cốt lõi, quan trọng.  Xã hội hoá hoạt động cung cấp dịch vụ vốn được coi là công vụ như giáo dục, y tế, môi trường.

1.3.2. Nhấn mạnh đến hiệu quả trong hoạt động công vụ 

          Những đòi hỏi của thời đại đã dẫn đến nền công vụ phải thay đổi chức năng quản lý, sử dụng nguồn lực và tính toán đến hiệu quả.  Hiệu quả được coi là tiêu chí chính trong đánh giá thực thi công vụ của tổ chức hoặc của cá nhân công chức.

          Nhấn mạnh vào trách nhiệm cá nhân trong thực thi công vụ. Gắn việc trả lương với kết quả làm việc của từng cá nhân.

          1.3.3. Hoàn thiện các thể chế nhà nước và thể chế hành chính nhà nước

         - Hoàn thiện các văn bản pháp luật, tạo cơ sở cho hoạt động công vụ đạt hiệu quả

         - Tổ chức bộ máy và nhân sự theo hướng gọn nhẹ, linh hoạt. Đặc biệt trong cải cách thể chế công vụ tập trung vào vấn đề phân quyền quản lý công chức theo hướng:

         - Phân quyền cho các bộ, các cơ quan tổ chức cấp dưới trong quản lý công chức. Cơ quan nhân sự trung ương chỉ tập trung vào các vấn đề mang tính chiến lược.

         - Đơn giản hóa các quy tắc, thủ tục.

         - Các chính sách quản lý công chức mang tính linh hoạt hơn. Ví dụ chính sách tiền lương vẫn được quyết định bởi cơ quan quản lý nhân sự trung ương, nhưng các Bộ, cơ quan ngang bộ được linh hoạt hơn trong việc trả lương.

- Cơ quan nhân sự Trung ương chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề như:

+ Bổ nhiệm, lương, phân loại các vị trí công vụ cao cấp;

+ Quản lý công chức cao cấp;

+ Đảm bảo cơ hội bình đẳng về việc làm, an toàn sức khỏe;

+ Các quy định, quy tắc, thủ tục liên quan đến kỷ luật công chức và giảm biên chế

2. CÔNG CHỨC

2.1. Những vấn đề chung về công chức

2.1.1 Khái niệm công chức

Khái niệm công chức thường được hiểu khác nhau ở các quốc gia. Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định:

-    Hệ thống thể chế chính trị

-    Hệ thống thể chế hành chính

-    Tính truyền thống

-    Sự phát triển kinh tế - xã hội.

-    Các yếu tố văn hoá.

Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức ở một nước nào đó thường là:

-    Là công dân của nước đó

-    Được tuyển dụng qua thi tuyển

-    Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc

-    Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước

          Phạm vi công chức có thể rộng hẹp. Ví dụ có những nước coi công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước (bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang, công an). Trong khi đó có những nước lại chỉ giới hạn những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Trong một số tài liệu tham khảo, thuật ngữ công chức được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Một số cách tiếp cận phổ biến là:

          Công chức là người làm việc thường xuyên trong bộ máy hành chính nhà nước. Quan niệm này nhằm để phân biệt những người làm cho Nhà nước trong các tổ chức, cơ quan khác của Nhà nước bằng tính thường xuyên của công vụ. Tuy nhiên, trong đó không đề cập đến điều kiện gì đã tạo cho họ là người làm thường xuyên.

          Công chức là người làm việc trong bộ máy nhà nước. Cách tiếp cận này mở rộng đối tượng làm việc cho Nhà nước không chỉ trong các cơ quan thực thi quyền hành pháp mà cả các cơ quan quyền lực khác như lập pháp, tư pháp. Đồng thời cũng bao gồm cả những người trong các lực lượng vũ trang, công an. Cách tiếp cận này không hạn chế cả những người làm việc thường xuyên, bầu cử cũng như những người làm công khác.

          Công chức là người đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền hành pháp. Cách tiếp cận này hạn chế nhóm người làm việc cho Nhà nước trong bộ máy hành pháp nhưng gắn liền với quyền lực hành pháp. Điều đó cũng có nghĩa là những người thực thi nhiệm vụ (tác nghiệp) các loại công vụ mang tính dịch vụ không thuộc công chức. Hay nói khác đi, công chức chỉ những người có quyền đưa ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước và triển khai thực hịên các quyết định đó.

          Cách tiếp cận này gắn liền với công vụ cho rằng tất cả những ai thực thi công vụ đều được gọi là công chức. Ở mô hình công vụ theo việc làm, phần lớn các vị trí đều tìm để thuê và bổ nhiệm những người có năng lực, khả năng.

          Công chức là những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước được tuyển dụng thông qua hình thức thi tuyển và được phân vào một ngành, ngạch, bậc trong cơ cấu thứ bậc của nền công vụ và được Nhà nước trả công. Cách tiếp cận này cụ thể hơn và loại trừ những người làm việc thông qua bầu cử, cũng không tính đến những người làm việc có tính thường xuyên thông qua thi tuyển (như thẩm phán).

          Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm ai là công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi. Sự hình thành khái niệm công chức được gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Theo quy định tại điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về quy chế công chức Việt Nam, công chức là “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Sau đó một thời gian dài, ở Việt Nam không tồn tại khái niệm “công chức” mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước chung chung, không phân biệt công chức và viên chức. Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ công chức nhà nước, khái niệm “công chức” được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991. Theo đó những người được coi là công chức phải đáp ứng được những điều kiện sau:  (i) là công dân Việt Nam; (ii) được tuyển dụng và làm việc trong biên chế chính thức của nhà nước, (iii) được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các công sở của Nhà nước, ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước; (iv) được xếp vào một ngạch

          Pháp lệnh Cán bộ - công chức có đối tượng điều chỉnh chung là cán bộ, công chức. Tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội đều được gọi chung là cán bộ, công chức. Tuy nhiên, có một nhóm đối tượng được phân loại với tên gọi là công chức. Để cụ thể hoá thuật ngữ công chức, nghị định 117/2003/NĐ-CP quy định: Công chức nói tại Nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau đây[41]:

-   Văn phòng Quốc hội;

-   Văn phòng Chủ tịch nước;

-   Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;

-   Tòa án nhân dân, Viện Kiểm soát nhân dân các cấp;

-   Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;

-   Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân;

-   Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện

Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 ra đời (có hiệu lực từ 01/01/2010) là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay cắt nghĩa được rõ ràng hơn về khái niệm “công chức”. Trong Luật này, khái niệm công chức có phạm vi rộng hơn. Theo đó, công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Ngoài ra còn có công chức cấp xã. Đó là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Như vậy, công chức, theo Luật Cán bộ, công chức không bao gồm những người làm việc do Nhà nước chỉ định, bổ nhiệm trong các tổ chức kinh tế của nhà nước. Đó là những thực thể hoạt động dựa trên nguyên tắc lợi nhuận. Đối với nhóm lực lượng vũ trang, công an nhân dân, những người là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, hạ sỹ quan chuyên nghiệp cũng không thuộc vào phạm vi công chức.

2.1.2 Phân biệt công chức với những nhóm người khác (với cán bộ, viên chức và những người làm hợp đồng trong các tổ chức của Nhà nước)

a) Phân biệt với cán bộ

Theo Luật Cán bộ, công chức (thông qua 13/11/2008), cán bộ là thuật ngữ để chỉ nhóm người mang tính chất bầu làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị và chính trị xã hội. Theo đó, cán bộ được quan niệm như sau:

Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước[42]. Ngoài ra, phạm vi cán bộ còn bao gồm những người được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội. Đây là nhóm cán bộ xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).

Như vậy nếu công chức là nhóm người được tuyển dụng, bổ nhiệm thì cán bộ là nhóm người được bầu và làm việc theo nhiệm kỳ.

b) Phân biệt với viên chức

Thuật ngữ này dùng theo nhiều nghĩa khác nhau tùy theo từng giai đoạn. Hiện nay viên chức được quy định đối với nhóm người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Luật Viên chức ngày 15/11/2010, “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật)”[43]. Đặc điểm việc làm của viên chức là không mang tính quyền lực công mà chủ yếu mang tính chuyên môn, nghề nghiệp. Đây cũng là dấu hiệu cơ bản để phân biệt nhóm viên chức với công chức.

c) Phân biệt công chức với lao động hợp đồng

Đây là những người được tuyển vào làm việc theo cơ chế hợp đồng trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước, những người Nhà nước thuê để làm việc cho Nhà nước và được nhà nước trả công. Trong thực thi công việc được giao, hành vi của họ được quy định và điều chỉnh bằng Bộ Luật lao động.

 

 

 

 

2.1.3 Phân loại công chức và ý nghĩa của phân loại công chức

Việc phân loại người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và công chức nói riêng rất phức tạp nhưng được nhiều nước quan tâm nhằm mục đích quản lý có hiệu quả nguồn nhân lực của nhà nước. Tùy thuộc vào mục đích phân loại, có thể có nhiều cách phân loại khác nhau.

a) Phân loại theo bằng cấp, học vấn

-     Tốt nghiệp đại học, trên đại học

-     Tốt nghiệp trung cấp

-     Sơ cấp

-     Nghề

b) Phân loại theo tổ chức làm việc

Theo cách phân loại này, có các nhóm sau đây:

-     Công chức làm việc ở cơ quan quản lý nhà  nước

-     Công chức làm việc ở cơ quan quản lý hành chính nhà nước

-     Công chức làm việc ở các đơn vị sự nghiệp (trường học, bệnh viện)

c)       Theo hệ thống thứ bậc trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước: 

-     Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước trung ương

-     Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh

-      Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp huyện

-      Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp xã

d) Phân loại theo ngành (chuyên môn), ngạch (cấp bậc) và bậc (vị trí):

Cách phân loại này được mô tả bằng sơ đồ sau:

 

 

Ví dụ, ở nước ta ngành hành chính được chia ra 5 ngạch. Trong mỗi ngạch chia ra nhiều bậc khác nhau. Ngạch chuyên viên chia ra 9 bậc (đánh số từ 1 đến 9). Ngạch chuyên viên chính có 8 bậc (từ 1 đến 8).

Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008, công chức được phân loại theo ngạch như sau:

-    Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương;

-    Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương;

-    Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương;

-    Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên.

đ) Phân loại theo vị trí công tác

Theo cách phân loại này, công chức được chia thành các nhóm:

-    Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý;

-    Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

Phân loại công chức có ý nghĩa rất quan trọng trong xây dựng và quản lý đội ngũ công chức có hiệu quả.

-    Là cơ sở để đề ra những tiêu chuẩn khách quan trong việc tuyển chọn người vào làm việc trong cơ quan nhà nước, đáp ứng yêu cầu của công việc

-    Giúp cho việc xác định tiền lương, các chế độ, chính sách một cách hợp lý, chính xác

-    Giúp cho việc tiêu chuẩn hóa và  cụ thể hóa việc đánh giá công chức

-    Giúp cho việc xây dựng, quy hoạch đào tạo và bồi dưỡng công chức đúng đối tượng theo yêu cầu, nội dung công việc.

-    Đưa ra các căn cứ cho việc xác định biên chế công chức một cách hợp lý

2.2. Nghĩa vụ, quyền và quyền lợi của công chức

2.2.1 Nghĩa vụ của công chức

a) Những quy định chung

Nghĩa vụ của người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và công chức nói riêng là những gì nhà nước bắt buộc người làm việc cho mình phải tuân thủ và đó cũng chính là những gì người làm việc cho nhà nước cam kết phải thực hịên khi họ trở thành thành viên của các cơ quan nhà nước. Đó là những nghĩa vụ này mang tính đơn phương, do nhà nước quy định và người lao động phải cam kết tuân theo. Những nghĩa vụ đó mang tính pháp lý và không phải là một sự thoả thuận giữa nhà nước và người làm việc cho nhà nước. Nếu như với các tổ chức, bên cạnh những quy định mang tính chất chung của pháp luật, người sử dụng lao động và người lao động có thể đi đến thoả thuận một số nội dung mang tính quy chế lao động, trong khi đó đối với cơ quan nhà nước những quy chế đó đã hình thành từ trước và người lao động muốn tham gia làm việc phải cam kết thực hịên.  

  Ở các quốc gia khác nhau, do thể chế chính trị, trình độ phát triển kinh tế, điều kiện văn hóa, xã hội khác nhau mà có quy định khác nhau về nghĩa vụ của công chức. Nhưng nhìn chung các nghĩa vụ  đó thường bao gồm các nghĩa vụ trung thành đối với Nhà nước, nghĩa vụ trong thực thi công vụ, trong mối quan hệ với cấp trên, nghĩa vụ trong mối quan hệ với nhân dân. Trong văn bản pháp luật, các nước đều xác định khá chi tiết và cụ thể các nghĩa vụ này. Một số nước công chức còn có nghĩa vụ đọc lời thề khi gia nhập công vụ. Nếu công chức từ chối đọc thì sẽ bị thải hồi.

Ở Việt Nam, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã xác định rõ nghĩa vụ của cán bộ công chức bao gồm các nhóm nghĩa vụ: trung thành với Đảng, với nhà nước với nhân dân;  nghĩa vụ trong thực thi công vụ;  nghĩa vụ của  người đứng đầu cơ quan tổ chức. Ngoài ra công chức còn phải thực hiện nghiêm những điều không được làm. Điều 8, 9 và 10 của Luật quy định cụ thể các nhóm nghĩa vụ của cán bộ, công chức như sau như sau:

Nghĩa vụ của công chức đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân

-  Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia.

-  Tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân.

-  Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân.

-  Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Nghĩa vụ của công chức trong thi hành công vụ

-  Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

-  Có ý thức tổ chức kỷ luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước.

-  Chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.

-  Bảo vệ, quản lý và sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao.

-  Chấp hành quyết định của cấp trên. Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật thì phải kịp thời báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định; trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định việc thi hành thì phải có văn bản và người thi hành phải chấp hành nhưng không chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành, đồng thời báo cáo cấp trên trực tiếp của người ra quyết định. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình.

-  Các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.

 Nghĩa vụ của công chức là người đứng đầu

Ngoài việc thực hiện quy định những nghĩa vụ trên,  cán bộ, công chức là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị còn phải thực hiện các nghĩa vụ sau đây:

-  Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

-  Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức;

-  Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị;

-  Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân;

-  Giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức;

-  Các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.

b) Những điều công chức không được làm

Ngoài ra công chức phải thực hiện nghiêm những việc không được làm liên quan đến đạo đức công vụ, đến bí mật nhà nước; những việc liên quan đến sản xuất, kinh doanh, công tác nhân sự quy định tại Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và những việc khác theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

 

 

2.2.2 Quyền và quyền lợi của công chức

a) Quyền của công chức

Quyền của công chức bao gồm quyền lực pháp lý được Nhà nước trao cho để thực thi công vụ và quyền lợi của công chức được hưởng khi làm việc cho Nhà nước.

Bản chất quyền lực pháp lý của công chức có được khi thực thi công vụ là:

- Được trao tương xứng với nhiệm vụ

- Không gắn liền với công chức mà gắn liền với vị trí công chức đảm nhiệm

- Không phục vụ công chức mà nhằm thực hiện công vụ mà công chức đảm nhận

b) Quyền lợi của công chức

Quyền lợi của người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước nói chung và công chức nói riêng thường được xác định trong các văn bản pháp luật của các quốc gia thể hiện thái độ, sự quan tâm đến việc xây dựng được một nguồn nhân lực đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính nhà nước và xây dựng phát triển đất nước. Quyền lợi là cơ sở bảo đảm, là điều kiện và phương tiện để cán bộ, công chức  thực thi công việc có hiệu quả. Nhìn chung, các nước đều cố gắng để đảm bảo được quyền lợi và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức sao cho họ có thể yên tâm thực hiện được công việc được giao, tận tâm với công việc mà không bị chi phối bởi cuộc sống thường nhật. Quyền lợi của cán bộ, công chức còn là cơ sở để đảm bảo cho người cán bộ, công chức có cơ hội và điều kiện thăng tiến, tạo ra sự yên tâm, tận tình làm việc và ý chí phấn đấu vươn lên trong công việc.

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước là những gì mà  người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước được hưởng từ Nhà nước. Do người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước trước hết, là người lao động theo quy định của pháp luật lao động nên họ cũng được hưởng những quyền lợi của người lao động do pháp luật quy định. Ngoài Bộ luật Lao động, ở nhiều nước đều có Luật riêng về công vụ, công chức để quy định những vấn đề liên quan đến công chức, trong đó có vấn về về quyền lợi của công chức. Ở Việt Nam, các quyền lợi cụ thể của người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước được quy định cụ thể trong Luật Cán bộ, công chức.

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước được hưởng không chỉ bao gồm các quyền lợi về vật chất (tiền lương, phụ cấp...) mà còn bao gồm các quyền lợi về tinh thần (quyền nghỉ ngơi, nghiên cứu khoa học, tham gia các tổ chức công đoàn...). 

 

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước không giống nhau ở các quốc gia do ảnh hưởng bởi các điều kiện phát triển kinh tế xã hội của quốc gia đó. Trong xu thế hội nhập quốc tế, với quan điểm đầu tư vào nguồn lực con người và thực hiện được mục tiêu xây dựng một nguồn nhân lực đáp ứng được yêu cầu của cải cách hành chính, nhiều nước đang rất quan tâm đến việc cam kết thực hiện ngày càng tốt các quyền lợi cho người làm việc trong hệ thống hành chính nhà nước.

Ở Việt Nam, trong thời gian qua Đảng và Nhà nước đã luôn quan tâm đến cải cách tiền lương, cải thiện chế độ và điều kiện làm việc, thực hiện chế độ nhà ở công vụ, hoàn thiện các quy định về quản lý cán bộ công chức... cũng chính là nhằm đảm bảo cho quyền lợi của cán bộ, công chức được đảm bảo và được thực hiện trong thực tiễn.

Như vậy, quyền của công chức có thể được quy định thông qua quyền lực pháp lý để thực thi công vụ của công chức và quyền lợi của công chức với tư cách là người làm việc cho nhà nước. Tuy nhiên, theo Luật Cán bộ, công chức, quyền của cán bộ, công chức được tiếp cận chung theo 4 nhóm sau đây[44]:

          Quyền của cán bộ, công chức được bảo đảm các điều kiện thi hành công vụ:

- Được giao quyền tương xứng với nhiệm vụ.

- Được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo quy định của pháp luật.

- Được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

- Được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ.

- Được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ.

          Quyền của cán bộ, công chức về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương:

Được Nhà nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Cán bộ, công chức làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật.

Được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật.

          Quyền của cán bộ, công chức về nghỉ ngơi:

Cán bộ, công chức được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Trường hợp do yêu cầu nhiệm vụ, cán bộ, công chức không sử dụng hoặc sử dụng không hết số ngày nghỉ hàng năm thì ngoài tiền lương còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng tiền lương cho những ngày không nghỉ.

  Các quyền khác của cán bộ, công chức:

Cán bộ, công chức được bảo đảm quyền học tập, nghiên cứu khoa học, tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội; được hưởng chính sách ưu đãi về nhà ở, phương tiện đi lại, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế theo quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh trong khi thi hành công vụ thì được xem xét hưởng chế độ, chính sách như thương binh hoặc được xem xét để công nhận là liệt sĩ và các quyền khác theo quy định của pháp luật.

2. 3. Tiền lương và chế độ phúc lợi của công chức

2.3.1 Tiền lương của công chức

Quyền lợi của người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước nói chung và công chức nói riêng thường được xác định trong các văn bản pháp luật của các quốc gia thể hiện thái độ, sự quan tâm đến việc xây dựng được một nguồn nhân lực đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính nhà nước và xây dựng phát triển đất nước. Quyền lợi là cơ sở bảo đảm, là điều kiện và phương tiện để cán bộ, công chức  thực thi công việc có hiệu quả. Nhìn chung các nước đều cố gắng để đảm bảo được quyền lợi và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức sao cho họ có thể yên tâm thực hiện được công việc được giao, tận tâm với công việc mà không bị chi phối bởi cuộc sống thường nhật. Quyền lợi của cán bộ, công chức còn là cơ sở để đảm bảo cho người cán bộ, công chức có cơ hội và điều kiện thăng tiến, tạo ra sự yên tâm, tận tình làm việc và ý chí phấn đấu vươn lên trong công việc.

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước là những gì mà người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước được hưởng từ Nhà nước. Ngoài Bộ luật Lao động, ở nhiều nước đều có Luật riêng về công vụ, công chức để quy định những vấn đề liên quan đến công chức, trong đó có vấn về về quyền lợi của công chức. Ở Việt Nam, các quyền lợi cụ thể của người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước được quy định cụ thể trong Luật Cán bộ, công chức.

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước được hưởng không chỉ bao gồm các quyền lợi về vật chất (tiền lương, phụ cấp...) mà còn bao gồm các quyền lợi về tinh thần (quyền nghỉ ngơi, nghiên cứu khoa học, tham gia các tổ chức công đoàn...). 

Quyền lợi của người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước không giống nhau ở các quốc gia do ảnh hưởng bởi các điều kiện phát triển kinh tế xã hội của quốc gia đó. Trong xu thế hội nhập quốc tế, với quan điểm đầu tư vào nguồn lực con người và thực hiện được mục tiêu xây dựng một nguồn nhân lực đáp ứng được yêu cầu của cải cách hành chính, nhiều nước đang rất quan tâm đến việc cam kết thực hiện ngày càng tốt các quyền lợi cho người làm việc trong hệ thống hành chính nhà nước.

Ở Việt Nam, trong thời gian qua Đảng và Nhà nước đã luôn quan tâm đến cải cách tiền lương, cải thiện chế độ và điều kiện làm việc, thực hiện chế độ nhà ở công vụ, hoàn thiện các quy định về quản lý cán bộ công chức... cũng chính là nhằm đảm bảo cho quyền lợi của cán bộ, công chức được đảm bảo và được thực hiện trong thực tiễn. 

2.3.2. Chế độ phúc lợi của công chức

          Chế độ phúc lợi là một trong những quyền lợi mà người lao động nói chung và cán bộ, công chức nói riêng nhận được trong quá trình tham gia lao động. Chế độ phúc lợi mà cán bộ, công chức được hưởng chủ yếu gắn liền với chế độ bảo hiểm xã hội và chế độ y tế bắt buộc. Trách nhiệm thực hiện các quyền lợi về bảo hiểm xã hội và y tế bắt buộc do cả hai bên tham gia trong quá trình thực hiện quan hệ lao động: cơ quan sử dụng cán bộ, công chức và cán bộ, công chức cùng thực hịên.

          Theo pháp luật hiện hành, chế độ bảo hiểm xã hội bắt buộc gồm các loại hình sau:

-   Chế độ trợ cấp ốm đau;

-   Chế độ trợ cấp thai sản;

-   Chế độ trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp;

-   Chế độ hưu trí;

-   Chế độ tử tuất. 

          Ngoài các chế độ phúc lợi mang tính pháp lý theo quy định của pháp luật, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng tổ chức, địa phương, cán bộ, công chức còn được hưởng các phúc lợi khác.

2.4. Khen thưởng và kỷ luật công chức

Khen thưởng và kỷ luật là những công cụ, biện pháp quản lý trong quá trình xây dựng, phát triển và sử dụng công chức. Thông qua khen thưởng và kỷ luật để động viên, cổ vũ những điển hình, những gương tốt, phê phán uốn năn và phòng ngừa những hành vi vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức. Sự kết hợp giữa khen thưởng và kỷ luật một cách chặt chẽ, công bằng, vô tư sẽ tạo ra động lực to lớn trong nền công vụ, là điều kiện để xây dựng một đội ngũ công chức có phẩm chất và thực thi tốt công vụ.

2.4.1. Khen thưởng công chức

Khen thưởng người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước là hình thức công nhận sự đóng góp "vượt mức yêu cầu" của công chức đối với hoạt động công vụ; là sự ghi nhận và trao cho  công chức  có thành tích những giá trị tinh thần và vật chất để động viên, khích lệ sự cống hiến của họ cũng như hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung.

          Trong khen thưởng cũng phải đảm bảo các yêu cầu có tính nguyên tắc như công minh, công bằng, phải căn cứ vào thành tích, vào kết quả công việc để khen thưởng xứng đáng, tránh thổi phồng  hoặc tô vẽ thành tích. Các mức khen thưởng  đề ra phải có tính hiện thực, để công chức có nỗ lực phấn đấu, có ý chí vươn lên có thể đạt được. Không nên quá dễ dãi, thiếu nghiêm túc hoặc xuề xòa trong khen thưởng hoặc đề ra mức khen thưởng quá thấp hay quá hình thức vì sẽ tạo ra sự nhàm chán, không có sự nỗ lực phấn đấu từ phía công chức. 

          Trong khen thưởng phải kết hợp giữa khen thưởng về mặt tinh thần với khen thưởng về mặt vật chất. Hai yếu tố tình thần và vật chất này phải được kết hợp chặt chẽ và phải được giải quyết thỏa đáng mới có tác dụng có thể động viên khuyến khích cán bộ, công chức một cách toàn diện. Trong khen thưởng không nên phiến diện, chỉ thiên lệch về mặt vật chất hoặc mặt tinh thần. Trong thực tiễn thực hiện khen thưởng, cần phải tuân thủ được các nguyên tắc, song phải biết vận dụng khoa học vào từng hoàn cảnh cụ thể, con người cụ thể. Để công tác khen thưởng được thực hiện tốt và phát huy tác dụng tích cực  còn cần phải phát huy có chế dân chủ, có sự tham gia của cán bộ, công chức; phải  phát huy được sự nhìn nhận đánh giá công tâm của những người làm công tác khen thưởng, đánh giá.

          Trong pháp luật Việt Nam, cả hai hình thức khen thưởng vật chất và khen thưởng tinh thần đều được quy định, nhưng phổ biến vẫn là hình thức suy tôn bằng các danh hiệu. Một số danh hiệu chủ yếu sau:

-   Giấy khen;

-   Bằng khen;

-   Danh hiệu vinh dự Nhà nước;

-   Huy chương;

-   Huân chương.

Để nhận được danh hiệu trên, đòi hỏi phải theo đúng quy trình, thủ tục do pháp luật quy định. Nhà nước cần phải có những quy định tiêu chuẩn cụ thể, rõ ràng về khen thưởng đối với công chức để để đảm bảo công tác khen thưởng thực sự phát huy tác dụng, để công tác khen thưởng thực sự là công cụ hữu hiệu trong xây dựng và phát triển đội ngũ công chức  phục vụ đắc lực cho quá trình cải cách hành chính nhà nước, hội nhập quốc tế và phát triển đất nước. 

2.4.2 Kỷ luật công chức

Kỷ luật là việc xử lý, trừng phạt tùy theo tính chất và nội dung vi phạm các chế độ quy định, vi phạm pháp luật của công chức.

Xử lý vi phạm kỷ luật đối với người làm việc trong cơ quan nhà nước  đề cập đến các khía cạnh của kỷ luật hành chính, các vi phạm quy tắc, quy chế hoạt động của cơ quan. Công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước là những người lao động đặc biệt. Tính đặc biệt của người lao động làm việc trong các cơ quan nhà nước do đặc trưng của cơ quan nhà nước quyết định. Do đó, việc xử lý vi phạm kỷ luật cũng theo những quy định riêng.

Trong thực tế, công chức do gắn trực tiếp với quyền lực công, nguồn tài chính công và phải giải quyết các quyền, lợi ích, nghĩa vụ của công dân, tổ chức nên có khả năng lạm dụng quyền lực, sử dụng không hiệu quả nguồn tài chính công cũng như áp dụng sai, hoặc cố tình hiểu sai các quy định thủ tục hành chính khi giải quyết công việc của dân. Khi công chức có sai phạm không chấp hành nghĩa vụ thì phải chịu kỷ luật công vụ.  Kỷ luật công chức trong trường hợp này được hiểu là các hình thức kỷ luật gắn liền với thực thi công vụ do Luật Cán bộ, công chức và các văn bản có liên quan quy định. Luật Cán bộ, công chức quy định hình thức xử lý kỷ luật riêng cho cán bộ và công chức. 

Đối với nhóm cán bộ áp dụng các hình thức sau:

- Khiển trách;

- Cảnh cáo;

- Cách chức;

- Bãi nhiệm.

Cần lưu ý, việc cách chức chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ.

Đối với nhóm công chức áp dụng các hình thức sau:

- Khiển trách;

- Cảnh cáo;

- Hạ bậc lương;

- Giáng chức;

- Cách chức;

- Buộc thôi việc.  

          Hình thức giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

          Buộc thôi việc là hình thức kỷ luật cao nhất đối với công chức và do đó pháp luật yêu cầu xem xét cụ thể hình thức này. Hiện nay, ngoài những vi phạm kỷ luật bị xử lý buộc thôi việc theo quy định của pháp luật, thì hình thức buộc thôi việc đối với công chức còn được áp dụng trong những trường hợp công chức không hoàn thành nhiệm vụ được giao. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, nếu hai năm liên tiếp hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực hoặc trong đó một năm hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực và một năm không hoàn thành nhiệm vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bố trí công tác khác. Công chức hai năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền giải quyết thôi việc.

Kỷ luật công chức cần phải dựa trên các tiêu chuẩn quy định để  xem xét, không tuỳ tiện, không cảm tính và phải đảm bảo các yêu cầu sau: công khai; dân chủ; bình đẳng; đúng người, đúng việc; đúng pháp luật; kỷ luật phải có tác dụng giáo dục, rèn luyện cán bộ, công chức và người lao động.

          Cần phải nhận thức rằng xử lý kỷ luật công chức là hình thức xử lý đối với lỗi công vụ, thông qua đó làm cho hoạt động công vụ tốt hơn, vì vậy trong kỷ luật người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước phải đảm bảo tuân thủ những nguyên tắc nhất định[45].

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1.    Điểm giống và khác nhau giữa hoạt động công vụ với các hoạt động của tổ chức tư nhân?

2.    Nguyên tắc hoạt động công vụ với nguyên tắc hoạt động của tổ chức tư nhân có gì khác nhau?

3.    Phân biệt cán bộ, công chức, viên chức?

4.    Những khó khăn trong thực hiện nghĩa vụ và quyền lợi của công chức ở Việt Nam hiện nay?

5.    Tác dụng của khen thưởng và kỷ luật đối với công chức?

 

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

        1.  Luật Cán bộ, công chức 2008

        2.  Phạm Hồng Thái (2004): Công vụ, công chức. Nhà Xuất bản Tư pháp, Hà Nội.

        3. Võ Kim Sơn, Lê Thị Vân Hạnh và Nguyễn Thị Hồng Hải (2003): Giáo trình Tổ chức nhân sự hành chính nhà nước dùng cho hệ cử nhân hành chính. Nhà xuất bản Thống kê, 2003.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Chuyên đề 4

ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ

1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẠO ĐỨC

1.1. Quan niệm chung về đạo đức

1.1.1. Đạo đức là gì?

Thuật ngữ đạo đức học (dịch từ chữ Latinh ethica) có nguồn gốc từ chữ cổ Hy Lạp ethos có nghĩa là nơi ở, chỗ ở chung; sau này nó có thêm các nghĩa: Thói quen, tính khí, tính cách, lối suy nghĩ. Aristôt (384 – 322 trước công nguyên) là người đầu tiên sử dụng thuật ngữ ethica để chỉ đạo đức học, tên gọi này vẫn được dùng cho đến hiện nay. Trong tiến trình phát triển của lịch sử, những tư tưởng đạo đức của loài người không ngừng được phát triển, nội dung của nó được đổi mới. Sự phát triển này có mối liên hệ chặt chẽ với tư tưởng triết học. Bởi vì bất cứ một hệ thống đạo đức học nào cũng đều nhận một hệ thống triết học xác định làm cơ sở lí luận và phương pháp luận. Vì vậy tính chân lí hay sai lầm của nó phụ thuộc trực tiếp vào cơ sở lí luận và phương pháp luận.

Những nhà triết học lớn của nhân loại như: Xôcrat, Platon, Aristôt, Khổng Tử, Mạnh Tử, Kant , G.Hêgel ,Phơbách…đã có những đóng góp to lớn vào sự phát triển của tư tưởng đạo đức học. Nhưng do những điều kiện của thời đại, do địa vị kinh tế xã hội, do quan điểm chính trị và triết học của mình, mà các ông còn có hạn chế nhất định khi giải thích nguồn gốc và bản chất của đạo đức. C.Mác, Ph.Ăngghen và V.I.Lênin đã khắc phục, bổ khuyết thêm những hiểu biết mới của mình khi lý giải về nguồn gốc, bản chất của đạo đức trên cơ sở kế thừa những giá trị của tư tưởng đạo đức học trước đây, mặt khác đã vận dụng những quy luật và phạm trù của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử để nhận thức các hiện tượng đạo đức. Đạo đức là một hiện tượng xã hội, một phương diện của đời sống xã hội, một yếu tố hợp thành hệ thống xã hội. Với tư cách là một phương diện của đời sống xã hội, đạo đức hiện diện trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội (đạo đức trong kinh tế, đạo đức trong chính trị, đạo đức trong nghệ thuật, đạo đức trong ton giáo…). Trên bìmh diện chung nhất, có thể nhìn nhận đạo đức qua các tư cách dưới đây:

1.1.2. Đạo đức là một hình thái ý thức xã hội

Với tư cách là hình thái ý thức xã hội, đạo đức biểu hiện dưới dạng các nguyên tắc, quy tắc, các chuẩn mực, giá trị định hướng, điều chỉnh hành vi của con người và hoạt động của xã hội. Những nguyên tắc, quy tắc, chuẩn mực và giá trị ấy là  biểu hiện những quan hệ hiện thực xác định của con người đối với nhau và đối với những hình thái cộng đồng người khác nhau: gia đình, tập thể , giai cấp, dân tộc, xã hội nói chung.

Xét về mặt nhận thức, đạo đức là phản ánh của tồn tại xã hội, bị quy định bởi tồn xã hộ.Tồn tại xã hội là đời sống vật chất của xã hội, là sự sản xuất của cải vật chất của xã hội và những quan hệ của con người trong quá trình sản xuất đó. Những thời đại khác nhau, những cộng đồng người khác nhau có những hệ thống đạo đức khác nhau, do chúng có những tồn tại xã hội khác nhau. Tồn tại xã hội mà biến đổi, thì đạo đức, dù sớm hay muộn, cũng biến đổi theo.

Tuy vậy, với tư cách là một hình thái ý thức xã hội đặc thù, đạo đức có tính độc lập tương đối so với tồn tại xã hội. Tính độc lập tương đối đó biểu hiện ở chỗ, trong quá trình hình thành và biến đổi, đạo đức mặc dù chịu sự quy định của tồn tại xã hội vẫn tuân theo những quy luật riêng vốn có của bản thân đạo đức mà trong đó, quy luật kế thừa là tiêu biểu. Chính vì tính độc lập tương đối trong sự hình thành và phát triển mà đạo đức có vai trò đối với sự vận động và phát triển của tồn tại xã hội, cũng như của các lĩnh vực xã hội khác

1.1.3. Đạo đức là một phương thức điều chỉnh hành vi con người

Khác với sự tồn tại của cá thể động vật, sự tồn tại của mỗi cá nhân bao giờ cũng vừa mang tính độc lập, vừa mang tính phụ thuộc đối với sự tồn tại của cá nhân khác. Như vậy, sự tồn tại của mỗi cá nhân và sự tồn tại của cộng đồng (gia đình, giai cấp, dân tộc và xã hội nói chung) đều là tất yếu như nhau, cái này là tiền đề và điều kiện của cái kia. Để đảm bảo cho tất yếu ấy được thực hiện thì cần phải có những điều kiện xác định do tồn tại xã hội của cá nhân và của cộng đồng quy định. Những điều kiện ấy là những lợi ích. Nhờ xác lập được lợi ích, mà một cá nhân hay một cộng đồng người mới có thể tồn tại và phát triển một cách bình thường.

Trong quan hệ giữa cá nhân và xã hội, có hai loại lợi ích: lợi ích cá nhân và lợi ích cộng đồng (lợi ích xã hội); cả hai lợi ích này đều tất yếu và đều được thực hiện thông qua hoạt động, thông qua hành vi của những cá nhân cụ thể. Lợi ích được chính là nguyên nhân thực tại của các hoạt động xã hội, là cơ sở của các kích thích trực tiếp – những động cơ, những tư tưởng ... Do vậy, xét về mặt bản chất, lợi ích chính là một quan hệ – quan hệ giữa các sự vật, hiện tượng của thế giới bên ngoài với nhu cầu của chủ thể, còn về mặt nội dung, lợi ích là cái thoả mãn nhu cầu, đáp ứng lại nhu cầu. Lợi ích là tất yếu đối với sự tồn tại và phát triển của mỗi cá nhân và cộng đồng người.

Tuy nhiên, sự thực hiện lợi ích của cá nhân và cộng đồng không phải lúc nào cũng phù hợp với nhău. Sự thực hiện lợi ích của cá nhân này có thể phương hại đến lợi ích của cá nhân khac hoặc lợi ích của cộng đồng, xã hội. Cũng như vậy, sự thực hiện lợi ích của xã hội có thể phương hại đến lợi ích của cá nhân Để đảm bảo cho xã hội và con người (cá nhân ) có thể tồn tại được trong một trật tự nhất định, loài người đã sáng tạo ra nhiều phương thức điều chỉnh mối quan hệ hài hoà giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội: phong tục, tập quán, tôn giáo, đạo đức, pháp luật... Tất cả những phương thức ấy đều có một thực chất là chỉ ra giới hạn được phép và không được phép trong hành vi của các cá nhân nhằm tạo nên lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội. Như vậy, đạo đức là một trong những phương thức tạo nên mối quan hệ hài hoà giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội.

 

 

 

 

1.1.4. Đạo đức là một hệ thống các giá trị

Đạo đức là một hiện tượng ý thức xã hội, mang tính chuẩn mực, mệnh lệnh - đánh giá rõ rệt. Bất cứ một hiện tượng đạo đức nào cũng đều hoặc là khẳng định, hoặc là phủ định một lợi ích xác định. Do vậy, đạo đức là một hệ thống hợp thành hệ thống giá trị xã hội. Thêm nữa, đạo đức là hiện tượng tinh thần, cho nên nó là một hệ thống giá trị tinh thần của xã hội.

Hệ thống giá trị đạo đức là cái mà người ta dùng để khẳng định những lợi ích xác định. Sự hình thành, phát triển và hoàn thiện của hệ thống giá trị đạo đức không tách rời sự phát triển và hoàn thiện của ý thức đạo đức  và sự điều chỉnh đạo đức. Nếu lợi ích mà hệ thống giá trị đạo đức khẳng định là tiến bộ, phù hợp với sự phát triển, tiến bộ xã hội, thì hệ thống ấy có tính tích cực, mang tính nhân đạo. Trong trường hợp ngược lại, thì hệ thống ấy mang tính tiêu cực, phản động, mang tính phản nhân đạo.

1.2. Tương quan giữa đạo đức và các hình thái ý thức xã hội khác

Trong xã hội, đạo đức của cá nhân người lao động trong các nghề nghiệp khác nhau luôn gắn liền với nhiều yếu tố như: chính trị, pháp luật, tôn giáo,... Đồng thời đạo đức gắn liền với cộng đồng dân cư, tổ chức và xã hội nơi con người sinh sống. Do đó để hiểu đạo đức của từng cá nhân lao động trong các nghề nghiệp khác nhau, trong xã hội ở các giai đoạn nhất định của lịch sử, phải xem xét mối quan hệ đạo đức với các thành tố khác ngoài nó:

1.2.1. Đạo đức và chính trị

Chính trị là một hệ thống quan hệ giữa các giai cấp, các chính đảng, các quốc gia, là một hệ thống những mục đích nhất định của xã hội và những phương tiện nhất định để đạt những mục đích ấy. Chính trị là biểu hiện tập trung của kinh tế. Kinh tế tác động trực tiếp đến chính trị và nhờ sự hỗ trợ của chính trị, tác động đến các yếu tố khác của kiến trúc thượng tầng. Vì vậy về nguyên tắc đạo đức có quan hệ qua lại với chính trị. Quan hệ giữa đạo đức và chính trị là một quan hệ biện chứng. Quan hệ này được thể hiện trên những bình diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, đó là tác động qua lại giữa các học thuyết chính trị và quan niệm về ý nghĩa cuộc sống, lý tưởng cao nhất của con người.

Các học thuyết chính trị là sự phản ánh về mặt lý luận những mục đích chung, cơ bản của một giai cấp một xã hội nhất định. Mục đích chung, cơ bản này tạo thành ý nghĩa, mục đích cuộc sống của con người thuộc một giai cấp, một xã hội nhất định. Quan niệm về ý nghĩa và mục đích cuộc sống được hình thành trong chính trị có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động tự giác của con người. Thông qua các hoạt động tự giác, đạo đức của xã hội và cá nhân được thể hiện và thực hiện.

Thứ hai, đó là quan hệ giữa đạo đức và thực tiễn chính trị của một giai cấp, một xã hội nhất định. Đối với xã hội có giai cấp đối kháng, đạo đức của giai cấp thống trị là đạo đức chính thống của xã hội. Đạo đức này thường nhân danh những giá trị mang ý nghĩa phổ biến vì thế nó mâu thuẫn với thực tiễn chính trị của giai cấp thống trị, chính trị này trực tiếp thực hiện lợi ích của giai cấp thống trị.

Thứ ba, đó là sự thống nhất giữa đánh giá chính trị và đánh giá đạo đức. Đánh giá chính trị dựa trên cơ sở làm rõ lợi ích đối với xã hội, đối với giai cấp của một hành động nhất định. Còn đánh giá đạo đức thì căn cứ vào sự xác định dụng ý và động cơ của hành vi. Tuy nhiên, không có sự phân biệt rạch ròi giữa hành vi chính trị với hành vi đạo đức. Ngược lại những kết quả chính trị thực tiễn có lợi cho xã hội, giai cấp đều có thể được xem như những giá trị đạo đức.

1.2.2. Đạo đức và pháp luật

Pháp luật xác định những giới hạn cho hành động của con người, xác lập chế độ và mức độ trừng  phạt cho những trường hợp vi phạm giới hạn. Bằng trừng  phạt, pháp luật điều tiết hành vi con người một cách cưỡng chế. Đạo đức xác định giá trị cho hành động tự nguyện tự giác của con người, xác định giới hạn cho điều thiện và điều ác. Đạo đức không trừng phạt hành vi vi phạm bằng sự cưỡng chế từ bên ngoài mà trừng phạt bằng sự tự vấn lương tâm bên trong chủ thể.

Chuẩn mực pháp luật xác lập những điều kiện tối thiểu của đời sống và trật tự xã hội. Nó xác định ranh giới cho các hành vi: phải làm, không được làm và được làm. Vì vậy người ta gọi là pháp luật là đạo đức tối thiểu. Chuẩn mực đạo đức xác lập những điều kiện tối đa của cuộc sống và trật tự xã hội. Nó xác lập hành vi nên làm và không nên làm. Vì vậy nó không có sự đảm bảo đảm bằng sự cưỡng bức của pháp luật. Dư luận xã hội ở bên ngoài và lương tâm ở bên trong là cái điều chỉnh hành vi đạo đức. Vì vậy người ta gọi đạo đức là pháp luật tối đa.

Pháp luật là một trong những biện pháp để khẳng định một chuẩn mực nhất định, biến nó thành thói quen, thành yêu cầu bên trong con người, do đó biến nó thành chuẩm mực đạo đức.

1.2.3. Đạo đức và tôn giáo

Tôn giáo có năng lực giải thích và hướng dẫn hành  vi con người, tức là có năng lực đóng vai trò đạo đức. Vấn đề cơ bản của mọi đạo đức tôn giáo và mọi học thuyết đạo đức là vấn đề ý nghĩa cuộc sống con người. Cuộc sống con người có ý nghĩa không? Và ý nghĩa của nó là gì? Sức mạnh nào quyết định cuộc sống và nó đòi hỏi ở con người cái gì?

Con người tìm ý nghĩa cuộc sống trong việc mưu cầu hạnh phúc. Tôn giáo xuất hiện trong điều kiện con người không tìm được hạnh phúc trong cuộc sống trần thế. Với chức năng đền bù hư ảo, tôn giáo đưa đến cho con người những cứu cánh, sự giải thoát về mặt tinh thần. Tôn giáo có chứa đựng nhiều chuẩn mực đạo đức phù hợp với con người, đáp ứng nhu cầu của mộ bộ phận quần chúng nhân dân.

1.3. Tư tưởng Hồ Chí Minh về đạo đức cán bộ, công chức

Hồ Chí Minh thấm nhuần tư tưởng biện chứng của chủ nghĩa Mác - lênin, điều này giúp Người tránh được cách nhìn siêu hình, phiến diện, khiến cho tư tưởng đạo đức của Người thể hiện được mối quan hệ giữa dân tộc và giai cấp; giữa tổ quốc và nhân loại; giữa cá nhân và xã hội, giữa truyền thống và hiện đại; giữa cán bộ, công chức và nhân dân lao động nói chung...

1.3.1 Đạo đức cách mạng trong tư tưởng Hồ Chí Minh: Cần, Kiệm, Liêm, Chính

Tiếp thu giá trị đạo đức truyền thống của dân tộc, kế thừa và phát triển một cách sáng tạo tư tưởng của Chủ nghĩa Mác – lênin, ở Hồ Chí Minh hình thành đạo đức cách mạng. Ngay từ đầu Hồ Chí Minh đánh giá cao vai trò của đạo đức trong sự nghiệp cách mạng. Người cho rằng: Sức mạnh của đạo đức cách mạng là ở chỗ nó xoá đi những gì là lỗi thời và phát huy mạnh mẽ những tiềm năng tinh thần, những phẩm chất đạo đức đang tồn tại. Sự nghiệp cách mạng đòi hỏi phải có con người cách mạng với tinh thần cách mạng. Cho nên đạo đức cách mạng là bước ngoặt lớn nhất, bước ngoặt căn bản của lịch sử đạo đức Việt Nam trong thuyền thống đạo đức Việt Nam. Đạo đức này nó phục vụ cho sự nghiệp cách mạng và bản thân nó cũng tạo cho mình một chuyển biến cách mạng.

Đạo đức cách mạng thực chất là của những người làm cách mạng, đạo đức cách mạng là để thay cho đạo đức cũ, đạo đức cách mạng là đạo đức của cán bộ, của những người phụng sự cho sự nghiệp cách mạng. Nhưng đạo đức cách mạng của người cán bộ, công chức chỉ có thể được thể hiện thông qua những hành vi hoạt động của họ vì cách mạng, vì sự nghiệp chung của nhà nước xã hội.

Đạo đức cách mạng khác hẳn với đạo đức cũ. Điều này được Hồ Chí Minh khẳng định: “Có người cho đạo đức cũ và đạo đức mới không có gì khác nhau. Nói như vậy là lầm to. Đạo đức cũ và đạo đức mới khác nhau nhiều. đạo đức cũ như người đầu ngược xuống đất, chân chổng lên trời. Đạo đức mới như người hai chân đứng vững được dưới đất, đầu ngửng lên trời. Bọn phong kiến ngày xưa nêu cần, kiệm, liêm, chính nhưng không bao giờ làm mà lại bắt nhân dân phải tuân theo để phụng sự quyền lợi cho chúng. Ngày nay ta đề ra cần, kiệm, liêm, chính là cho cán bộ thực hiện làm gương cho nhân dân theo để cho nước, cho dân”[46]

1.3.2. Tư tưởng Hồ Chí Minh về đạo đức nghề nghiệp

Nghiên cứu về đạo đức, Hồ Chí Minh đã sử dụng nhiều phạm trù, khi đề cập đến đạo đức của cán bộ, đảng viên, cán bộ, công chức thì phạm trù trung tâm là “Đức” và “tài”. Đức và tài trong công cuộc xây dựng, đổi mới đất nư­ớc hiện nay, đ­ược Đảng và nhà n­ước ta rất coi trọng và đã đặt ra những yêu cầu nhất định đối với cán bộ công chức, nhất là cán bộ lãnh đạo và quản lý các ngành, các cấp. Công chức phải có đức, có tài. “Cũng như­ sông phải có nguồn mới có n­ước, không có nguồn thì sông cạn. Cây phải có gốc, không có gốc thì cây héo. Ng­ười cách mạng phải có đạo đức, không có đạo đức thì dù tài giỏi mấy cũng không lãnh đạo đư­ợc nhân dân.”[47]

Khi nói, ngư­ời cán bộ, công chức có đức, có tài là muốn đề cập đến những khía cạnh hết sức cụ thể chẳng hạn: Phẩm chất chính trị; phẩm chất đạo đức, trình độ học vấn, chuyên môn, năng lực quản lý, điều hành...

Ở đây, chúng tôi tạm coi, phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức thuộc về phạm trù đức; còn trình độ và năng lực,... thuộc về phạm trù tài. Song việc tạm tách như­ vậy chỉ mang tính t­ương đối, bởi ngay trong từng việc cụ thể đức và tài bao chứa ở trong nhau. Hơn bao giờ hết, đạo đức cán bộ, công chức ở đó thể hiện sự thống nhất như­ một chỉnh thể giữa đức và tài, trong những chừng mực nhất định, đức cũng là tài mà tài cũng là đức.

Đòi hỏi cán bộ, công chức phải có đức, có tài trong thực thi công vụ là muốn đề cập tới những tiêu chuẩn chung nhất của ngư­ời cán bộ, công chức. Đối với cán bộ công chức, cán bộ quản lý nhà n­ước nhất thiết phải có kiến thức về khoa học quản lý nhà nư­ớc; có năng lực điều hành và tổng kết thực tiễn; có khả năng thể chế hoá các chỉ thị và nghị quyết của Đảng, tinh thông về chính sách và pháp luật; nghiệp vụ hành chính; tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Hồ Chí Minh viết: “N­ước ta là một nư­ớc dân chủ, nghĩa là nhà nư­ớc do dân làm chủ. Nhân dân có quyền lợi làm chủ, thì phải có nghĩa vụ làm tròn bổn phận công dân giữ đúng đạo đức công dân.”[48]

Phần nhiều, các Nghị quyết của Đảng chỉ rõ rằng, phải coi trọng việc đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng cán bộ, phải coi trọng cả "đức" và "tài", "đức" là gốc. Nói như vậy, không có nghĩa là tuyệt đối hoá vai trò của đạo đức, xem nhẹ yếu tố "tài năng" thực chất muốn nhấn mạnh tới vị trí và tầm quan trọng của yếu tố "đạo đức" trong chỉnh thể "đức" và "tài". Hồ Chí Minh chính là hiện thân của mối quan hệ "đức" và "tài". Ở Người, "đức" và "tài" là một, "đức" là biểu hiện của "tài" và "tài" là biểu hiện của "đức".

Hồ Chí Minh nói trong cuộc họp Giám đốc và Chủ tịch các Uỷ ban Công sở ở Hà Nội ngày 17/1/1946: “Vậy để giúp công việc Chính phủ một cách đắc lực, để nâng cao tinh thần kháng chiến, anh em viên chức bây giờ phải có bốn đức tính là: cần, kiệm, liêm, chính. Cần, là anh em viên chức phải tận tâm làm việc, một ng­ười làm bằng hai, ba ngư­ời...; kiệm, phải biết tiết kiệm đồng tiền kiếm đ­ược, cũng nh­ư các vật liệu, đồ dùng trong các công sở... Có cần, có kiệm (...) mới trở nên liêm chính để cho người ngoài kính nể được.”[49]

Đấy chính là bốn đức tính đạo đức cần có của ng­ười cán bộ, đảng viên, cán bộ, công chức, nó thể hiện thông qua những hành vi cụ thể trong hoạt động thực thi công vụ. Hành vi đạo đức của cán bộ, công chức chỉ có thể đ­ược hình thành và phát triển trong thực tiễn cuộc sống hàng ngày phục vụ nhân dân; phụng sự sự nghiệp cách mạng của dân tộc. Không có thứ đạo đức chung chung, trừu t­ượng, bên ngoài cuộc sống, càng không có thứ đạo đức suông. Cán bộ, công chức phải g­ương mẫu về đạo đức. Sự gương mẫu về đạo đức là một trong những chuẩn mực đặc trư­ng của nền công vụ. Người có quyền lực càng lớn, địa vị càng cao thì càng phải thư­ờng xuyên tu dư­ỡng và làm gư­ơng sáng về đạo đức.

Hồ Chí Minh viết: “Một điều rất quan trọng nữa là các đồng chí Bộ trư­ởng, Thứ trư­ởng và cán bộ lãng đạo phải luôn g­ương mẫu về mọi mặt, phải nêu gư­ơng sáng về đạo đức cách mạng; cần kiệm liêm chính, chí công vô tư­ phải giữ gìn tác phong gian khổ phấn đấu không ngừng nâng cao chí khí cách mạng trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc... nhân dân ta rất tốt. Nếu chúng ta làm gư­ơng mẫu và biết lãnh đạo thì bất cứ công việc gì khó khăn đến đâu cũng nhất định làm đ­ược”[50]

Đạo đức cán bộ, công chức theo tư tưởng của Hồ Chí Minh còn có nghĩa là Chính phủ, cán bộ phải lấy tinh thần công bộc của dân, đầy tớ của dân mà đối xử với dân. Cách hiểu này có thể coi là một đặc tr­ưng tiêu biểu của đạo đức công vụ. Tinh thần đầy tớ của của dân một mặt có ý nghĩa là tôn trọng quyền dân chủ của nhân dân mặt khác có ý nghĩa ng­ười đ­ược giao trách nhiệm đại diện cho nhân dân phải tận tâm, tận tụy với công việc, với dân, phụng sự nhân dân hết mình nh­ư giữ đạo hiếu với cha mẹ vậy: “Chúng ta phải hiểu rằng, các cơ quan của Chính phủ từ toàn quốc  cho đến các làng, đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh công việc chung cho dân, chứ  không phải là để đè đầu c­ưỡi cổ nhân dân nh­ trong thời kỳ dưới quyền thống trị của Pháp , Nhật”[51].

Cán bộ là “công bộc của dân”, là “đầy tớ của dân”, vì "Nước ta là nước dân chủ. Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân. Công việc đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân. Sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc là công việc của dân. Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra. Đoàn thể từ Trung ương đến xã do dân tổ chức nên. Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân"[52]. Điều này càng có ý nghĩa khi sự nghiệp đổi mới hiện nay cần có sự tham gia của toàn dân, cần phát huy, học tập và làm theo những tình cảm đạo đức trong sáng của Người. Đạo đức cán bộ, công chức đ­ược đặt trên lập trường của giai cấp công nhân và chỉ có một mục đích: Vì cuộc sống ấm no, hạnh phúc của nhân dân; chỉ có một tinh thần: Tận tụy hy sinh vì dân, vì nước. Đạo đức cán bộ, công chức “đức” và “tài” không tách rời nhau.

Mục đích dân giàu nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, và văn minh chỉ có thể thực hiện được bởi những cá nhân con ng­ười trong đó có ngư­ời cán bộ, công chức có đạo đức và tài năng. Mỗi ng­ười chỉ đóng góp nhiều nhất cho xã hội khi người đó thực sự làm tốt chuyên môn của mình theo sự phân công lao động xã hội trên nền tảng có một chế độ xã hội dân chủ thực sự tất cả đều vì con người, vì tương lai, hạnh phúc của con người. Xây dựng nền hành chính hiệu quả, chuyên nghiệp và trong sạch là mục tiêu của công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam. Để mục tiêu này được thực hiện, trước tiên phải có một đội ngũ cán bộ, công chức chính qui, chuyên nghiệp và có đạo đức trong thực thi công vụ  phục vụ nhân dân.

 

 

1.4. Đạo đức nghề nghiệp

Xã hội có bao nhiêu nghề thì có bấy nhiêu đạo đức nghề nghiệp. Đạo đức nghề nghiệp là đạo đức xã hội, thể hiện một cách đặc thù, cụ thể trong các hoạt động nghề nghiệp. Với tính cách là một dạng của đạo đức xã hội, nó có quan hệ chặt chẽ với đạo đức cá nhân, thông qua đạo đức cá nhân để thể hiện. Đồng thời, đạo đức nghề nghiệp liên quan đến hoạt động nghề và gắn liền với một kiểu quan hệ sản xuất trong một giai đoạn lịch sử nhất định nên nó cũng mang tính giai cấp, mang tính dân tộc.

Xã hội hiện đại, đạo đức nghề nghiệp có vai trò xã hội to lớn, nó không chỉ là một chi nhánh đặc sắc trong hệ thống đạo đức xã hội mà còn là một cấp độ phát triển đạo đức tiêu biểu, một loại đạo đức đã đựơc thực tiễn hoá. Nói tới đạo đức là đề cập đến lương tâm, trong hoạt động nghề nghiệp, con người phải có lương tâm nghề nghiệp. Lương tâm nghề nghiệp là biểu hiện tập trung nhất của ý thức đạo đức trong thực tiễn, vừa là dấu hiệu, vừa là thước đo sự trưởng thành của đời sống đạo đức. Trong mỗi con người, với tư cách là một chủ thể đạo đức đã trưởng thành bao giờ cũng là một người sống có lương tâm, điều đó thể hiện rõ nét nhất trong hoạt động nghề nghiệp.

Lương tâm nghề nghiệp là ý thức trách nhiệm của chủ thể đối với hành vi của mình trong quan hệ nghề nghiệp với người khác, với xã hội và ý thức trách nhiệm nghề nghiệp với số phận của người khác, của xã hội; là sự phán xử về các hoạt động, các hành vi nghề nghiệp của mình. Theo Đêmôcrit- nhà triết hoạc Hy lạp cổ đại - lương tâm chính là sự hổ thẹn, nghĩa là hổ thẹn với bản thân mình. Sự hổ thẹn giúp cho con người tránh được ý nghĩ, việc làm sai trái, cần phải dạy cho con người biết hổ thẹn, nhất là, hổ thẹn trước bản thân mình. Trong hoạt động nghề nghiệp nếu không biết tự hổ thẹn, sẽ không nâng cao được tay nghề và kết quả của hoạt động nghề nghiệp không những không có tác dụng đối với xã hội mà còn ảnh hưởng xấu đến xã hội. Đó cũng là mầm mống của cái ác.

Lương tâm nghề nghiệp không phải là cảm xúc nhất thời, hời hợt mà dó là kết quả của một quá trình nhận thức sâu sắc thông qua hoạt động nghề nghiệp của một con người (hoặc của những người có cùng nghề nghiệp)đối với nhu cầu đòi hỏi của xã hội và sự tồn tại, phát triển của nghề nghiệp.

Tình cảm là yếu tố quan trọng trong quá trình chuyển hoá từ tri thức đạo đức thành hành vi đạo đức đúng đắn. Nếu khống có tình cảm đạo đức thì có thể “rất hiểu biết về đạo đức” nhưng vẫn có hành vi trái ngược với sự hiểu biết đó. Trong cấu trúc đạo đức, lương tâm là ý thức, là tình cảm là sự thôi thúc bên trong đối với các chủ thể trước nghĩa vụ của mình. Lương tâm giữ chức năng tình cảm của nghĩa vụ đạo đức. Nghĩa vụ đạo đức nghề nghiệp và lương tâm nghề nghiệp luôn luôn có mối quan hệ mất thiết với nhau. Nghĩa vụ nghề nghiệp là trách nhiệm của người làm nghề trước xã hội và trước người khác, còn lương tâm là sự tự phán xét, tự ý thức về trách nhiệm đó. Vì vậy, ý thức về nghĩa vụ nghề nghiệp là nền tảng, là cơ sở để hình thành lương tâm nghề nghiệp của con người.

 

 

 

2. CÔNG VỤ VÀ NGUYÊN TẮC CƠ BẢN THỰC THI CÔNG VỤ

2.1. Quan niệm chung về công vụ

Công vụ được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, theo nghĩa rộng, công vụ là công việc là do người của nhà nước đảm nhận; theo nghĩa hẹp, công vụ là công việc do công chức đảm nhận.

Trong khoa học quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu thường cho rằng hoạt động công vụ có tính tổ chức, tính quyền lực - pháp lý của nhà nước, nó được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sản xuất các giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị - xã hội. Một mặt, hoạt động công vụ nhà nước là hoạt động quyền lực, tác động đến ý chí của con người đưa đến cho họ những hành vi có ý thức hoặc đáp ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Mặt khác, hoạt động công vụ do các cán bộ, công chức nhà nước đảm nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ và chức năng của nhà nước.

2.2. Nhóm công vụ mà công chức đảm nhận

Có thể phân loại hoạt động công vụ theo nhiều tiêu chí khác nhau như:

          2.2.1. Theo ngành, lĩnh vực

-      Ngành hành chính;

-      Ngành lưu trữ;

-      Ngành thanh tra;

-      Ngành kế toán;

-      Ngành kiểm toán;

-      Ngành thuế;

-      Ngành tư pháp;

-      Ngành ngân hàng;

-      Ngành hải quan;

-      Ngành nông nghiệp;

-      Ngành kiểm lâm;

-      Ngành thuỷ lợi;

-      Ngành xây dựng;

-      Ngành khoa học kỹ thuật;

-      Ngành khí tượng thuỷ văn;

-      Ngành môi trường;

-      Ngành giáo dục đào tạo;

-      Ngành y tế;

-      Ngành văn hoá;

-      Ngành thông tin;

-      Ngành du lịch;

-      Ngành thể dục thể thao;

-      Ngành dự trữ quốc gia;

-      Ngành quản lý thị trường;

-      Khác.

Việc phân chia công vụ theo ngành, lĩnh vực mang tính tương đối như đã nêu ở chuyên đề “quản lý nhà nước theo ngành và lãnh thổ”.

Việc phân chia thành các nganh, lĩnh vực nhằm hiểu rõ đặc điểm của các loại công vụ phải được thực hiện theo ngành đó.

          2.2.2. Theo lãnh thổ

          Cả nước theo pháp luật chia thành 4 cấp lãnh thổ:

- Trung ương

- Tình

- Huyện

- Xã.

Theo pháp luật quy định có tính phân cấp, mỗi một cấp lãnh thổ gắn liền với một chính quyền nhằm thực thi hoạt động quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ trên địa bàn lãnh thổ. Các loại công việc đó có cấp độ phức tạp, phạm vi tác động khác nhau. Và để thực thi công việc đó, pháp luật nhà nước chia thành 2 nhóm công chức: công chức cấp huyện trở lên và công chức cấp xã.

          2.2.3. Theo thẩm quyền

          Một mặt, hoạt động công vụ có thể tạm chia tách thành hai nhóm, nhóm công vụ quản lý và nhóm công vụ thực thi. Tuỳ thuộc vào quy mô của tổ chức thực thi công vụ mà có thể có những cấp quản lý khác nhau và được trao mức độ quyền hạn khác nhau. Mặt khác, hoạt động công vụ cũng có thể chia ra những loại công việc: Loại công việc mang tính quản lý – sử dụng quyền lực nhà nước trao cho để thực thi các hoạt động công vụ mang tính quản lý; loại công việc mang tính chuyên môn - cung cấp các loại dịch vụ công phục vụ nhân dân trên các mặt, các lĩnh vực khác nhau của đời sống.

          2.2.4. Theo tính chất nghề nghiệp

          Giống như phân loại ngành, lĩnh vực, phân loại tính chất nghề nghiệp đòi hỏi thực thi công vụ vừa phải tuân thủ nguyên tắc công vụ nhưng đồng thời cũng phải quan tâm cả tính chất nghề nghiệp.

 

          2.3. Những nguyên tắc cơ bản thực thi công vụ

 

 

          Thực thi công vụ được hiểu là thực thi công việc thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của từng cơ quan nhà nước. Mỗi một loại công việc đều phải tuân thủ theo những nguyên tắc vừa mang tính chuyên môn, nghề nghiệp, vừa mang tính nguyên tắc của pháp luật được nhà nước quy định. Do vậy, hoạt động công vụ phải tuân thủ một số nguyên tắc:

          - Thực thi công vụ nhà nước thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của nhà nước. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện, công vụ là phương tiện thực hiện nhiệm vụ và chức năng nhà nước; cán bộ, công chức nhà nước phải chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân và của cơ quan quyền lực nhà nước; cán bộ, công chức thực thi công vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nước.

          - Công vụ nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này thể hiện, trước hết các cơ quan nhà nước ở trung ương xác định danh mục các chức vụ trong cơ quan và công sở nhà nước, định ra các phương thức tuyển chọn, thăng chức, giáng chức và thuyên chuyển cán bộ, công chức, quy định các ngạch bậc công chức và chế độ đãi ngộ chung. Khi quyết định những vấn đề quan trọng đó, các cơ quan trung ương cần tham khảo ý kiến của các cơ quan nhà nước ở địa phương và các tổ chức xã hội, ý kiến và dư luận xã hội...

          - Công vụ nhà nước được hình thành và phát triển theo kế hoạch nhà nước. Trong phạm vi toàn xã hội phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước. Trong các tổ chức nhà nước phải xác định được danh mục hoạt động công vụ, các ngạch bậc của mỗi chức vụ, số lượng biên chế cần thiết.

          - Tổ chức hoạt động công vụ nhà nước trên cơ sở pháp luật và bảo đảm pháp chế. Vì vậy, yêu cầu điều chỉnh pháp luật đối với công vụ nhà nước là cấp bách và càng cấp bách hơn là làm thế nào để cán bộ, công chức nhà nước thực hiện đúng thẩm quyền của mình, không lạm dụng quyền lực để đi đến tham nhũng và thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác[53].

 

 

3. ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ

 

Đạo đức công vụ thực chất là những chuẩn mực đạo đức của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ, khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức phải tuyệt đối chấp hành. Nếu quan niệm công vụ là một nghề, thì đạo đức công vụ chính là một dạng đạo đức nghề nghiệp.

3.1. Giá trị cốt lõi của công vụ mà công chức đảm nhận

Giống như nhiều loại nghề nghiệp khác, công việc do công chức đảm nhận thực hiện (công vụ) phải hướng đến những giá trị nhất định. Do bản chất của công việc mà công chức đảm nhận là quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công cho xã hội nên những giá trị cốt lõi của công vụ phải được xác định dựa trên thuộc tính của các công việc cụ thể mà công chức đảm nhận.

          Công việc mà công chức đảm nhận thực chất là sự ủy thác quyền lực của nhân dân cho nhà nước thực hiện, thông qua đội ngũ cán bộ, công chức cùng với cơ sở vật chất hiện thực để thực thi công vụ phục vụ nhân dân. Do đó, trong thực thi công vụ phục vụ nhân dân đòi hỏi công chức phải có đạo đức công vụ. Đạo đức công vụ là những giá trị đạo đức và chuẩn mực pháp lý được áp dụng cho cán bộ, công chức nhà nước và những người có chức vụ, quyền hạn khác khi thi hành nhiệm vụ, công vụ.

Giá trị cốt lõi mà công chức đảm nhận thể hiện ở cách công chức xử sự và đóng góp để xã hội tốt đẹp hơn, bao gồm dịch vụ công tốt và từng cá nhân công chức cũng phải thường xuyên trau dồi, bồi dưỡng về mọi mặt để tiến bộ hơn. Hơn thế, đạo đức của công chức còn là những chuẩn mực giá trị đạo đức và hành vi ứng xử thể hiện vai trò công bộc của công chức trong quan hệ với dân. Nói cách khác, đó là sự điều chỉnh và xem xét về mặt đạo đức các quyết định và hành động của công chức trong quá trình thực thi công vụ.

Trên thực tế, giá trị cốt lõi của công vụ mà công chức đảm nhận thường là những nguyên tắc đạo đức nghề nghiệp trong việc quản lý nhà nước trên từng lĩnh vực cụ thể của đời sống. Những giá trị ấy góp phần tăng cường đạo đức công chức, làm tăng thêm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi công chức trong việc thực thi công vụ qua những hoạt động, hành vi cụ thể trong quá trình thực thi công vụ. Mỗi công chức trong nền công vụ đều phải tự giác, tự nguyện xác định cho mình sự tôn trọng các quy tắc ứng xử mang tính nghề nghiệp. Theo mong đợi từ xã hội, công chức phải tham gia vào đời sống chính trị - xã hội ở cấp độ cao nhất của sự liêm chính. Bởi vì, mục đích cuối cùng của nền công vụ là phục vụ nhân dân, có trách nhiệm với nhân dân.

3.2. Quá trình hình thành đạo đức công vụ

Quá trình hình thành đạo đức công vụ của công chức có thể chia thành ba giai đoạn như sơ đồ sau. Tuy nhiên, phân chia chi tiết các giai đoạn này chỉ mang tính tương đối.

3.2.1. Giai đoạn tự phát, tiền công vụ

 

 

 

Quá trình hình thành đạo đức công vụ cũng giống như quá trình hình thành đạo đức nói chung. Đó là một quá trình từ nhận thức, ý thức đến tư duy hành động và cuối cùng được chuẩn hóa thành quy tắc, quy chế và pháp luật của nhà nước.

Những giá trị của công vụ không chỉ được xem xét từ trong các tổ chức nhà nước mà vai trò của nhân dân ngày càng gia tăng đòi hỏi phải thiết lập và vươn đến những giá trị mới: Nhà nước càng ngày càng dân chủ trong tất cả phương diện; vai trò của nhân dân ngày càng trở nên yếu tố quan trọng để giám sát các hành vi ứng xử của cán bộ, công chức vươn đến giá trị cốt lõi mà công dân mong muốn.

3.2.2. Giai đoạn pháp luật hóa, bắt buộc tuân thủ

           Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, thuật ngữ công chức đã được quy định để chỉ một nhóm người cụ thể, nhưng cũng thay đổi theo sự vận động, cải cách hoạt động quản lý nhà nước[54]. Do đó, khi nói về đạo đức công vụ có thể đề cập đến những khía cạnh đạo đức của công chức khi thực thi công việc của họ (nhiệm vụ); nhưng cũng có thể vận dụng đạo đức thực thi công vụ cho tất cả nhóm người làm việc cho nhà nước.

          Xu hướng chung của các nước trên thế giới là pháp luật hóa những giá trị cốt lõi của công vụ (pháp luật về công vụ) và pháp luật hóa những quy tắc, chuẩn mực giá trị đạo đức và hành vi ứng xử của công chức trong thực thi công vụ. Từ các nước phát triển đến các nước đang và chậm phát triển đã dần dần từng bước đưa ra những giá trị chuẩn mực cho thực thi công vụ của công chức[55]. Đây cũng là sự khác biệt giữa đạo đức nói chung và đạo đức mang tính chuẩn mực pháp lý đối với những người thực thi công việc của nhà nước nói riêng.

3.2.3. Giai đoạn tự giác

          Quá trình hình thành đạo đức công vụ là một quá trình phát triển nhận thức từ tự phát đến thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước và cuối cùng phải nâng lên thành chuẩn mực đạo đức mang tính tự giác thực hiện trong thực thi công vụ của công chức. Ba giai đoạn phát triển của hình thành đạo đức công vụ có ý nghĩa và vai trò khác nhau, nhưng đều hướng đến đích cuối cùng là tự giác trong thực thi công vụ của công chức. Nhiều trường hợp khó, thậm chí không thể kiểm soát được hoạt động của công chức bằng pháp luật, vì tính đa dạng, đa diện của hoạt động công vụ. Nên khi ấy, lương tâm nghề nghiệp, đạo đức công vụ điều chỉnh từ bên trong, thúc đẩy công chức thực thi công vụ một cách có đạo đức trong việc phục vụ nhân dân.

 

3.3. Các yếu tố liên quan đến đạo đức công vụ

 

Khi xem xét đạo đức công vụ tức đạo đức của công chức khi thực thi công việc cùa nhà nước, phải dựa trên hai yêu tố cơ bản:

-  Công việc nhà nước: Mọi công việc Nhà nước đều hướng đến giá trị cốt lõi của nhà nước. Công việc do công chức đảm nhận mang ý nghĩa xã hội rất cao - do nhân dân uỷ thác và trao quyền, do đó nó có bổn phận phục vụ nhân dân, vì nhân dân.

- Con người: Hướng đến những giá trị cốt lõi của nền công vụ, con người thực thi công việc nhà nước - công chức, người nhân danh nhà nước phải là “người có đạo đức trong thực thi công vụ”. Tuy nhiên, đạo đức con người trong trường hợp là công chức lại là sự tổng hòa, đan xen của nhiều loại đạo đức: Cá nhân; xã hội, nghề nghiệp...

Đạo đức công chức nói chung và đạo đức công chức khi thực thi công vụ có thể biểu hiện bằng nhiều nhóm khác nhau. Có thể chia ra nhiều cấp độ và mỗi cấp độ thể hiện một cách mà công chức thể hiện đạo đức của chính mình.

 

          3.4. Các yếu tố cấu thành đạo đức công vụ

 

 

- Đạo đức người công chức nói chung và đạo đức công chức khi thực thi công vụ (đạo đức công vụ) có thể có nhiều yếu tố khác nhau cấu thành, với nhiều cấp độ, mức độ khác nhau. Đạo đức công vụ trước hết được hình thành từ đạo đức cá nhân của người công chức: Công việc của nhà nước do công chức thực hiện, do đó, muốn xem xét khía cạnh đạo đức nghề nghiệp của công việc này, đòi hỏi phải xem xét từ khía cạnh đạo đức cá nhân công chức.

Công chức thực thi công việc của nhà nước cũng là một con người. Họ có trong lòng họ tất cả các yếu tố của một con người - cá nhân. Từ giác độ đạo đức cá nhân, công chức cũng như mọi công dân. Từ giác độ là công chức - người đại diẹn cho nhà nước, thì bản thân công chức lại có những đòi hỏi khác từ phía xã hội dư luận và nghề nghiệp.

Trước hết, công chức xét theo nghĩa chung nhất là người tạo ra và thực thi pháp luật. Vô hình chung họ là người am hiểu nhất những giá trị cốt lõi của pháp luật. Nếu họ vi phạm chuẩn mực đạo đức trong thực thi công vụ, thực thi pháp luật thì tác động rất lớn đến xã hội.

Hai là, công chức cũng là người triển khai tổ chức thực hiện, đưa những giá trị cốt lõi của pháp luật vào đời sống (với nghĩa họ là người triển khai tổ chức thực hiện pháp luật). Sự tuân thủ pháp luật cũng chính là tấm gương cho người khác tuân theo.

Ba là, công chức là công dân và do đó cũng phải tuân thủ các quy định chung của pháp luật dù bất cứ vị trí nào. Song, đây là một trong những thách thức về khía cạnh đạo đức cá nhân công chức trong thực thi công vụ nếu họ không khách quan, liêm chính.

          - Đạo đức công vụ được hình thành từ đạo đức xã hội của công chức: Đạo đức xã hội như trên đã nêu là chuẩn mực, những giá trị của các giai đoạn phát triển nhất định của xã hội. Đạo đức xã hội và các cam kết thực hiện những giá trị chuẩn mực của đạo đức xã hội tạo ra tiền đề cho xã hội phát triển. Về phương diện này, công chức phải là người tích cực nêu cao và thực hành những giá trị chuẩn mực đạo đức phù hợp với lẽ phải thông thường của xã hội, chống lại cái ác, bất thiện.

Đạo đức xã hội của công chức thể hiện tính dân chủ của công vụ mà công chức thực thi thi công vụ phục vụ nhân dân. Sự không thiên vị, vô tư và trong sáng có thể làm cho người dân cảm nhận được sự tin tưởng hơn ở nhà nước, mà công chức là người đại diện; trong khi đó nếu có sự thiên vị vì nhiều lý do khác nhau có thể làm cho tính chất công vụ sẽ thay đổi, làm giảm niềm tin của người dân đối với nhà nước.

Như vậy, về nguyên tắc nghề nghiệp, công chức không chỉ thể hiện tính đạo đức của mình thông qua các giá trị đạo đức nghề nghiệp nói chung, mà còn phải tuân theo những giá trị đạo đức nghề nghiệp đặc thù trong thực thi công vụ. Ví dụ: Pháp luật là một trong những chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp mà công chức phải coi đó như “là chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp có tính tối thiểu”, không được vi phạm và từng bước tự giác nâng cao giá trị nghề nghiệp vượt trên cả chuẩn mực pháp lý - đạo đức công vụ tối đa trong thực thi công vụ của công chức.

Vậy nên, trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, nhiều người cùng làm việc, nhưng nắm giữ các vị trí khác nhau. Do đó cần có những quy định mang tính đạo đức cho từng nhóm công chức. Đối với nhóm công chức nắm giữ các vị trí quản lý cần có những quy định cụ thể về hành vi đạo đức riêng. Đối với những người làm việc cho nhà nước được xếp vào ngạch, bậc, mang tính thường xuyên cần có quy định hành vi đạo đức cho chính họ. Đối với hệ thống người làm việc cho cơ quan hành chính, nhưng thuộc hệ thống bầu cử, cần có quy định riêng. Hay nói khác đi, những nhóm đó “tính nghề nghiệp rất khác nhau” và do đó phải có “chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp” khác nhau.

          - Đạo đức công vụ là sự tổng hòa của hai nhóm nhóm đạo đức xã hội và đạo đức cá nhân người công chức trong thực thi công vụ:

Công chức thực thi công vụ của nhà nước giao cho, đòi hỏi phải có cả đạo đức cá nhân, xã hội theo hướng tích cực, được xã hội chấp nhận. Mặt khác, họ phải có đạo đức nghề nghiệp theo từng loại nghề cụ thể. Tuy nhiên, do vị trí đặc biệt của công chức, hoạt động của họ bị ràng buộc không chỉ những quy định trên, mà còn chịu ràng buộc của pháp luật quy định đối với chính họ và công việc mà họ đảm nhận.

Đạo đức thực thi công việc của công chức phải tự trong lòng mỗi một công chức phải nhận thức đúng ba yếu tố: Đạo đức cá nhân, xã hội; đạo đức nghề nghiệp; những quy định pháp luật riêng cho hoạt động công vụ.

          Vậy, muốn có đạo đức công vụ, công chức thực thi công vụ phải có đạo đức xã hội mang tính tự giác cao. Nếu chỉ có pháp luật, khó có thể hình thành đạo đức công vụ một cách tự giác.

đ. Đạo đức công vụ gắn liền với việc tránh xung đột về lợi ích khi của công chức thực thi công vụ.

          Bất cứ một nền công vụ nào luôn tồn tại những mâu thuẫn về lợi ích. Tuy nhiên, xác định loại mâu thuẫn này rất cần thiết nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của các bên có liên quan, trước hết và chủ yếu ở chính bản thân công chức.

          Xét một cách khách quan, mâu thuẫn lợi ích cá nhân của công chức sẽ ảnh hưởng rât lớn đến hành vi có hay không có đạo đức của công chức. Chính vì vậy, trong quá trình thực thi công vụ, không thể không xem xét khía cạnh lợi ích cá nhân của công chức. Và do đó, đòi hỏi: Xác định cụ thể lợi ích cá nhân của công chức nhận được trong thực thi công vụ là gì?; công chức và nhiệm vụ của công chức ra sao?;… Chính những điều đó nó liên quan chặt chẽ tới sự liêm chính của công chức trong thực thi công vụ, nó cho nhân dân câu trả lời công chức trong thực thi công vụ có hay không có đạo đức công vụ.

3.5. Đạo đức công vụ gắn liền với việc xử lý “mâu thuẫn lợi ích” khi thực thi công việc được Nhà nước giao

 

 

          Bất cứ một xã hội nào cũng luôn tồn tại những mâu thuẫn về lợi ích. Tuy nhiên, xác định loại mâu thuẫn này rất cần thiết nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của các bên có liên quan.

     Xét một cách khách quan, mâu thuẫn lợi ích cá nhân của công chức sẽ ảnh hưởng rât lớn đến hành vi (đạo đức) của công chức và trong nhiều trường hợp ảnh hưởng đến nội dung, hình thức quyết định được ban hành.

     Chính vì vậy, trong quá trình thực thi công vụ, không thể không xem xét khía cạnh lợi ích cá nhân của công chức. Và do đó, đòi hỏi:

-         Xác định cụ thể lợi ích cá nhân của công chức nhận được trong thực thi công vụ;

-         Công chức và nhiệm vụ của công chức.

     Khi hai nội dung trên được xác định cụ thể có thể hạn chế đến mức cao nhất “mâu thuẫn lợi ích”.

          Trong khu vực nhà nước, khu vực công, mâu thuẫn lợi ích gắn liền với mâu thuẫn giữa nhiệm vụ công vụ và lợi ích cá nhân của công chức khi mà những lợi ích liên quan đến năng lực cá nhân có thể ảnh hưởng đến thực thi công vụ và trách nhiệm của họ

 

          Công chức, là những “người làm việc vì công chúng”; người làm công ăn lương của nhà nước,v.v; thực thi công việc của nhà nước, nhân danh nhà nước. Chính vì vậy, cần ngăn chặn một sự mâu thuẫn lợi ích giữa nhà nước mà công chức nhân danh thực hiện và lợi ích của công chức và những người có liên quan.

          Công chức khi thực thi công vụ, luôn phải tự xác định đúng “họ là niềm hy vọng, tin cậy của nhân dân”. Họ phải thể hiện như thế nào để tạo được hy vọng rằng “ công chức sẽ cung cấp dịch vụ có tính chuyên nghiệp”; lợi ích cá nhân, riêng tư không ảnh hưởng đến thực thi công vụ của họ”. Nếu một khi kỳ vọng, tin cậy của nhân dân vào công chức bị mất đi thì cũng chính là  sự liêm chính, trung thực của công chức cũng đã trở nên xấu đi.

          Một khi sự kỳ vọng, tin cậy của nhân dân vào sự “liêm chính” của công chức bị xấu đi, thì có thể thấy rằng thực thi công việc của công chức đang bị ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của chính họ.

 

3.6.  Đạo đức công vụ và chống tham nhũng

 

 

- Đạo đức người công chức nói chung và đạo đức công chức khi thực thi công vụ (đạo đức công vụ) có thể có nhiều yếu tố khác nhau cấu thành, với nhiều cấp độ, mức độ khác nhau. Đạo đức công vụ trước hết được hình thành từ đạo đức cá nhân của người công chức: Công việc của nhà nước do công chức thực hiện, do đó, muốn xem xét khía cạnh đạo đức nghề nghiệp của công việc này, đòi hỏi phải xem xét từ khía cạnh đạo đức cá nhân công chức.

Công chức thực thi công việc của nhà nước cũng là một con người. Họ có trong lòng họ tất cả các yếu tố của một con người - cá nhân. Từ giác độ đạo đức cá nhân, công chức cũng như mọi công dân. Từ giác độ là công chức - người đại diẹn cho nhà nước, thì bản thân công chức lại có những đòi hỏi khác từ phía xã hội dư luận và nghề nghiệp.

Trước hết, công chức xét theo nghĩa chung nhất là người tạo ra và thực thi pháp luật. Vô hình chung họ là người am hiểu nhất những giá trị cốt lõi của pháp luật. Nếu họ vi phạm chuẩn mực đạo đức trong thực thi công vụ, thực thi pháp luật thì tác động rất lớn đến xã hội.

Hai là, công chức cũng là người triển khai tổ chức thực hiện, đưa những giá trị cốt lõi của pháp luật vào đời sống (với nghĩa họ là người triển khai tổ chức thực hiện pháp luật). Sự tuân thủ pháp luật cũng chính là tấm gương cho người khác tuân theo.

Ba là, công chức là công dân và do đó cũng phải tuân thủ các quy định chung của pháp luật dù bất cứ vị trí nào. Song, đây là một trong những thách thức về khía cạnh đạo đức cá nhân công chức trong thực thi công vụ nếu họ không khách quan, liêm chính.

          - Đạo đức công vụ được hình thành từ đạo đức xã hội của công chức: Đạo đức xã hội như trên đã nêu là chuẩn mực, những giá trị của các giai đoạn phát triển nhất định của xã hội. Đạo đức xã hội và các cam kết thực hiện những giá trị chuẩn mực của đạo đức xã hội tạo ra tiền đề cho xã hội phát triển. Về phương diện này, công chức phải là người tích cực nêu cao và thực hành những giá trị chuẩn mực đạo đức phù hợp với lẽ phải thông thường của xã hội, chống lại cái ác, bất thiện.

Đạo đức xã hội của công chức thể hiện tính dân chủ của công vụ mà công chức thực thi thi công vụ phục vụ nhân dân. Sự không thiên vị, vô tư và trong sáng có thể làm cho người dân cảm nhận được sự tin tưởng hơn ở nhà nước, mà công chức là người đại diện; trong khi đó nếu có sự thiên vị vì nhiều lý do khác nhau có thể làm cho tính chất công vụ sẽ thay đổi, làm giảm niềm tin của người dân đối với nhà nước.

Như vậy, về nguyên tắc nghề nghiệp, công chức không chỉ thể hiện tính đạo đức của mình thông qua các giá trị đạo đức nghề nghiệp nói chung, mà còn phải tuân theo những giá trị đạo đức nghề nghiệp đặc thù trong thực thi công vụ. Ví dụ: Pháp luật là một trong những chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp mà công chức phải coi đó như “là chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp có tính tối thiểu”, không được vi phạm và từng bước tự giác nâng cao giá trị nghề nghiệp vượt trên cả chuẩn mực pháp lý - đạo đức công vụ tối đa trong thực thi công vụ của công chức.

Vậy nên, trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, nhiều người cùng làm việc, nhưng nắm giữ các vị trí khác nhau. Do đó cần có những quy định mang tính đạo đức cho từng nhóm công chức. Đối với nhóm công chức nắm giữ các vị trí quản lý cần có những quy định cụ thể về hành vi đạo đức riêng. Đối với những người làm việc cho nhà nước được xếp vào ngạch, bậc, mang tính thường xuyên cần có quy định hành vi đạo đức cho chính họ. Đối với hệ thống người làm việc cho cơ quan hành chính, nhưng thuộc hệ thống bầu cử, cần có quy định riêng. Hay nói khác đi, những nhóm đó “tính nghề nghiệp rất khác nhau” và do đó phải có “chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp” khác nhau.

          - Đạo đức công vụ là sự tổng hòa của hai nhóm nhóm đạo đức xã hội và đạo đức cá nhân người công chức trong thực thi công vụ:

Công chức thực thi công vụ của nhà nước giao cho, đòi hỏi phải có cả đạo đức cá nhân, xã hội theo hướng tích cực, được xã hội chấp nhận. Mặt khác, họ phải có đạo đức nghề nghiệp theo từng loại nghề cụ thể. Tuy nhiên, do vị trí đặc biệt của công chức, hoạt động của họ bị ràng buộc không chỉ những quy định trên, mà còn chịu ràng buộc của pháp luật quy định đối với chính họ và công việc mà họ đảm nhận.

Đạo đức thực thi công việc của công chức phải tự trong lòng mỗi một công chức phải nhận thức đúng ba yếu tố: Đạo đức cá nhân, xã hội; đạo đức nghề nghiệp; những quy định pháp luật riêng cho hoạt động công vụ.

          Vậy, muốn có đạo đức công vụ, công chức thực thi công vụ phải có đạo đức xã hội mang tính tự giác cao. Nếu chỉ có pháp luật, khó có thể hình thành đạo đức công vụ một cách tự giác.

đ. Đạo đức công vụ gắn liền với việc tránh xung đột về lợi ích khi của công chức thực thi công vụ.

          Bất cứ một nền công vụ nào luôn tồn tại những mâu thuẫn về lợi ích. Tuy nhiên, xác định loại mâu thuẫn này rất cần thiết nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của các bên có liên quan, trước hết và chủ yếu ở chính bản thân công chức.

          Xét một cách khách quan, mâu thuẫn lợi ích cá nhân của công chức sẽ ảnh hưởng rât lớn đến hành vi có hay không có đạo đức của công chức. Chính vì vậy, trong quá trình thực thi công vụ, không thể không xem xét khía cạnh lợi ích cá nhân của công chức. Và do đó, đòi hỏi: Xác định cụ thể lợi ích cá nhân của công chức nhận được trong thực thi công vụ là gì?; công chức và nhiệm vụ của công chức ra sao?;… Chính những điều đó nó liên quan chặt chẽ tới sự liêm chính của công chức trong thực thi công vụ, nó cho nhân dân câu trả lời công chức trong thực thi công vụ có hay không có đạo đức công vụ.

4. PHÁP LUẬT VỀ ĐẠO ĐỨC TRONG THỰC THI CÔNG VỤ

4.1. Nguyên tắc chung xây dựng pháp luật về đạo đức công chức thực thi công vụ

Công chức khi tiến hành thực thi công vụ phải tuân thủ những chuẩn mực vừa mang tính đạo đức xã hội; đạo đức nghề nghiệp và những chuẩn mực quy định mang tính pháp luật của nhà nước trong các quan hệ giữa con người với con người, giữa con người với xã hội; giữa con người với các tổ chức trên cơ sở hướng đến lợi ích chung. Do đó, pháp luật về đạo đức công vụ được xây dựng dựa trên ba nhóm nguyên tắc:

Thứ nhất, nguyên tắc pháp luật - công vụ bắt buộc:

Đạo đức công vụ đòi hỏi mang tính bắt buộc công chức trong quá trình thực thi công vụ phải tuân thủ những quy định, các chuẩn mực.

-         Quan hệ với nhân dân;

-         Quan hệ với đồng nghiệp;

-         Quan hệ với cấp trên (nếu công chức đảm nhận vị trí quản lý cấp thấp hơn);

-         Quan hệ với cấp dưới.

-         Quan hệ với các tổ chức nhà nước bên ngoài tổ chức làm việc;

-         Quan hệ với các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội;

-         Quy trình thực thi công vụ.

Thứ hai, nguyên tắc nghề nghiệp - đạo đức nghề nghiệp:

Các loại công vụ mà công chức thực hiện mang tính nghề nghiệp rất khác nhau.Về nguyên tắc đạo đức công vụ cũng phải được xây dựng dựa trên những giá trị chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp mà hiệp hội nghề nghiệp hay pháp luật nhà nước có liên quan quy định cách thức hành nghề.

Thứ ba, nguyên tắc xã hội – đạo đức cá nhân, xã hội:

Pháp luật quy định văn hóa ứng xử của công chức trong thực thi công vụ bao gồm cả những nét văn hóa thể hiện nơi công sở cũng như văn hóa của công chức tại nơi công cộng. Cách ứng xử của họ thể hiện giá trị công vụ mà họ thực hiện. Đồng thời họ sẽ là tấm gương cho công dân noi theo về cách thức ứng xử.

Khi xây dựng đạo đức công vụ, thường có hai cách tiếp cận: Cách tiếp cận thứ nhất thường đưa ra những quy định mang tính “không được làm; không được ứng xử, v.v.; cách tiếp cận thứ 2 của chuẩn mực đạo đức là đưa ra các giá trị và những loại hành vi biểu hiện giá trị đó.

4.2. Hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam quy định đạo đức công chức khi thực thi công vụ  

Việt Nam chưa có một văn bản pháp luật riêng về đạo đức công vụ, đạo đức công chức, hay đạo đức của công chức trong thực thi công vụ. Song, vấn đề đạo đức công vụ ít nhiều cũng đã được đề cập ở các khía cạnh khác nhau, thường là mang tính định hướng đã tồn tại ở một số văn bản pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức - những người làm việc trong cơ quan nhà nước nói riêng và trong toàn bộ hệ thống thể chế chính trị, nhà nước nói chung.

 

 

Chúng tôi giới thiệu một số văn bản cụ thể mang tính tham khảo:

a. Sắc lệnh số 76-SL ngày 20/5/1950 và các văn bản liên quan giai đoạn đó. Đây là loại văn bản pháp luật đầu tiên liên quan đến việc quy định công chức. Những giá trị cũng như chuẩn mực hành vị ứng xử, quan hệ công việc cũng được quy định [[56]].

          Giá trị của công chức và công việc của họ đã được ghi ngay trong phần mở đầu của Sắc lệnh: “Công chức Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy Nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ. Vậy, người công chức phải đem tất cả sức lực và tâm trí, theo đúng đường lối của Chính phủ và nhằm lợi ích của nhân dân mà làm việc. Đi đôi với nhiệm vụ trên, công chức Việt Nam cần có một địa vị xứng đáng với tài năng của mình”.

          Sắc lệnh đề cập đến nhiều nhóm nội dung liên quan đến việc quản lý công chức. Tuy không có từ ngữ nào nói về đạo đức công chức, nhưng Sắc lệnh ấn định một số nội dung mang tính “chuẩn mực”. Theo đó “Công chức Việt Nam phải phục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ, tôn trọng kỷ luật, có tinh thần trách nhiệm và tránh làm những việc có hại đến thanh danh công chức hay đến sự hoạt động của bộ máy Nhà nước. Công chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm, chính, chí công, vô tư”. Đây chính là những “định hướng giá trị của những công việc do công chức thực hiện. Đồng thời, công chức có những quyền và lợi ích:

          - Hưởng lương, các thứ phụ cấp và hưu bổng;

          - Nghỉ hàng năm có lương, được săn sóc về sức khoẻ và trợ cấp khi bị tai nạn;

          - Hoạt động về chính trị, văn hoá, xã hội;

          - Gia nhập công đoàn.

          Bên cạnh hai nhóm giá trị đó, Sắc lệnh cũng ấn định những hình thữ xử lý vi phạm những quy tắc làm việc của công chức với tư cách là người phục vụ nhà nước sau khi đã được nhà nước tuyển dụng.

Những quy định mang tính xử lý kỷ luật cũng chính là “những chuẩn định hướng”  bắt buộc công chức cần phải quan tâm:

-     Cảnh cáo,

-     Khiển trách,

-     Hoãn dụ thăng thưởng trong hạn một hay hai năm,

-     Xoá tên trong bảng thăng thưởng,

-     Giáng một hay hai trật,

-     Từ chức bắt buộc,

-     Cách chức.

          b. Pháp lệnh Cán bộ, công chức (1998 và sửa đổi) cùng với các văn bản pháp luật có liên quan

Trong pháp lệnh này, thuật ngữ công chức không được quy đinh cụ thể, nhưng sau đó Chính phủ đã có quy định chi tiết nhóm người được gọi là công chức (xem chi tiết nghị định 95/1998 và nghị định 171/2004).

Đây là loại văn bản pháp luật cao nhất điều chỉnh các yếu tố liên quan đến những người làm việc cho hệ thống thể chế chính trị ở Việt Nam từ cấp huyện trở lên (1998 và 2000) và toàn bộ hệ thống thể chế chính trị từ cơ sở đến trung ương  (sửa đổi năm 2003).

Pháp lệnh 1998 (và sửa đổi) cũng không sử dụng thuật ngữ đạo đức công chức.

Một mặt, Pháp lệnh trên đã quy định một số Điều mang tính chuẩn mực định hướng cho cán bộ, công chức trong thực thi công vụ:

- Trung thành với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ sự an toàn, danh dự và lợi ích quốc gia;

- Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước; thi hành nhiệm vụ, công vụ theo đúng quy định của pháp luật;

- Tận tụy phục vụ nhân dân, tôn trọng nhân dân;

- Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, tham gia sinh hoạt với cộng đồng dân cư nơi cư trú, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân;

- Có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần kiệm liêm chính, chí công vô tư; không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng;

- Có ý thức tổ chức kỷ luật và trách nhiệm trong công tác; thực hiện nghiêm chỉnh nội quy của cơ quan, tổ chức; giữ gìn và bảo vệ của công, bảo vệ bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật;

- Thường xuyên học tập nâng cao trình độ; chủ động, sáng tạo, phối hợp trong công tác nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ, công vụ được giao;

- Chấp hành sự điều động, phân công công tác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Mặt khác, Pháp lệnh còn quy định một số Điều “không được làm” trên một số lĩnh vực:

-     Cán bộ, công chức không được chây lười trong công tác, trốn tránh trách nhiệm hoặc thoái thác nhiệm vụ, công vụ; không được gây bè phái, mất đoàn kết, cục bộ hoặc tự ý bỏ việc.

-       Cán bộ, công chức không được cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong khi giải quyết công việc.

-     Cán bộ, công chức không được thành lập, tham gia thành lập hoặc tham gia quản lý, điều hành các doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, bệnh viện tư, trường học tư và tổ chức nghiên cứu khoa học tư. Cán bộ, công chức không được làm tư vấn cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh doanh, dịch vụ và các tổ chức, cá nhân khác ở trong nước và nước ngoài về các công việc có liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật công tác, những công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của mình và các công việc khác mà việc tư vấn đó có khả năng gây phương hại đến lợi ích quốc gia.Chính phủ quy định cụ thể việc làm tư vấn của cán bộ, công chức.

-     Cán bộ, công chức làm việc ở những ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước, thì trong thời hạn ít nhất là năm năm kể từ khi có quyết định hưu trí, thôi việc, không được làm việc cho các tổ chức, cá nhân trong nước, nước ngoài hoặc tổ chức liên doanh với nước ngoài trong phạm vi các công việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm. Chính phủ quy định cụ thể danh mục ngành, nghề, công việc, thời hạn mà cán bộ, công chức không được làm và chính sách ưu đãi đối với những người phải áp dụng quy định của Điều này.

-     Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, vợ hoặc chồng của những người đó không được góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước.”

-     Người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức không được bố trí vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ lãnh đạo về tổ chức nhân sự, kế toán - tài vụ; làm thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức hoặc mua bán vật tư, hàng hoá, giao dịch, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức đó [[57]].

Về nguyên tắc, các quy định trên nếu bị vi phạm, đều bị pháp luật xử lý theo quy định.

Hai văn bản pháp quy quy định chi tiết về quản lý công chức đã được Chính phủ ban hành. Tuy nhiên, những quy định mang tính đạo đức không có tính đặc thù, chủ yếu về quản lý mang tính chất quy trình. Những hành vi, ứng xử, nghĩa vụ đều theo quy định của pháp lệnh 1998 và các văn bản sửa đổi.

c. Luật Cán bộ, công chức năm 2008

Đây là loại văn bản pháp luật cao nhất từ khi thành lập nhà nước Việt Nam liên quan đến các vấn đề cán bộ, công chức (những người làm việc trong hệ thống các thể chế chính trị ở Việt Nam).

Luật cán bộ, công chức bên cạnh quy định cụ thể hơn các đối tượng: Cán bộ, công chức và cán bộ, công chức cấp cơ sở, thì luật cán bộ, công chức cũng quy định một số nội dung mang tính “định hướng về cách ứng xử của cán bộ, công chức”, lần đầu tiên trong văn bản pháp luật về cán bộ, công chức, thuật ngữ “đạo đức” được đưa vào.

Luật quy định có tính “định hướng lớn về những giá trị cốt lõi cần quan tâm khi thi hành công vụ”:

-         Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật.

-         Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân.

-         Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát.

-         Bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả.

-         Bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ.

-         Đồng thời, cụ thể hóa những nghĩa vụ cụ thể mà cán bộ, công chức phải làm:

Nghĩa vụ của cán bộ, công chức đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân

-       Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia.

-       Tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân.

-       Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân.

-       Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ

-    Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

-    Có ý thức tổ chức kỷ luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước.

-    Chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.

-    Bảo vệ, quản lý và sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao.

-    Chấp hành quyết định của cấp trên. Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật thì phải kịp thời báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định; trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định việc thi hành thì phải có văn bản và người thi hành phải chấp hành nhưng không chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành, đồng thời báo cáo cấp trên trực tiếp của người ra quyết định. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình.

-    Các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.

Nghĩa vụ của cán bộ, công chức là người đứng đầu

Ngoài việc thực hiện quy định tại Điều 8 và Điều 9 của Luật này, cán bộ, công chức là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị còn phải thực hiện các nghĩa vụ sau đây:

-    Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

-    Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức;

-    Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị;

-    Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân;

-    Giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức;

-    Các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.

Đồng thời Luật quy định một số hành vi ứng xử có tính đạo đức, văn hóa của cán bộ, công chức.

Đạo đức của cán bộ, công chức

Cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ.

Văn hóa giao tiếp ở công sở

- Trong giao tiếp ở công sở, cán bộ, công chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng đồng nghiệp; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.

- Cán bộ, công chức phải lắng nghe ý kiến của đồng nghiệp; công bằng, vô tư, khách quan khi nhận xét, đánh giá; thực hiện dân chủ và đoàn kết nội bộ.

- Khi thi hành công vụ, cán bộ, công chức phải mang phù hiệu hoặc thẻ công chức; có tác phong lịch sự; giữ gìn uy tín, danh dự cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đồng nghiệp.

Văn hóa giao tiếp với nhân dân

- Cán bộ, công chức phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.

- Cán bộ, công chức không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi hành công vụ.

Một trong những hoạt động có tính “không được làm” cũng được Luật cụ thể hóa. Luật chia thành ba nhóm loại “không được làm”:

Những việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến đạo đức công vụ

- Trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao; gây bè phái, mất đoàn kết; tự ý bỏ việc hoặc tham gia đình công.

- Sử dụng tài sản của Nhà nước và của nhân dân trái pháp luật.

- Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi.

- Phân biệt đối xử dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức.

Những việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến bí mật nhà nước

-     Cán bộ, công chức không được tiết lộ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước dưới mọi hình thức.

-     Cán bộ, công chức làm việc ở ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, thôi việc, không được làm công việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài.

-     Chính phủ quy định cụ thể danh mục ngành, nghề, công việc, thời hạn mà cán bộ, công chức không được làm và chính sách đối với những người phải áp dụng quy định tại Điều này.

Những việc khác cán bộ, công chức không được làm 

          Ngoài những việc không được làm quy định tại Điều 18 và Điều 19 của Luật này, cán bộ, công chức còn không được làm những việc liên quan đến sản xuất, kinh doanh, công tác nhân sự quy định tại Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và những việc khác theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

d. Các văn bản pháp luật khác có liên quan đến công vụ nhà nước

          -  Quy chế văn hoá công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02  tháng 8  năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ.

Mặc dù Quyết định này không nói về đạo đức, mà sử dụng thuật ngữ văn hóa (ứng xử, giao tiếp). Thực chất, những chuẩn mực văn hóa tổ chức mang tính pháp lý trong chừng mực nào đó có thể đồng nhất với đạo đức công vụ. Quyết định trên, quy định một số hành vi ứng xử của cán bộ, công chức trong hoạt động thực thi công vụ.

Quyết định quy định có tính nguyên tắc định hướng cho văn hóa ứng xử của cán bộ, công chức viên chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là:

          + Phù hợp với truyền thống, bản sắc văn hoá dân tộc và điều kiện kinh tế - xã hội;

          + Phù hợp với định hướng xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức chuyên nghiệp, hiện đại;

          + Phù hợp với các quy định của pháp luật và mục đích, yêu cầu cải cách hành chính, chủ trương hiện đại hoá nền hành chính nhà nước.

Nếu coi đó là văn hóa ứng xử, mọi cán bộ, công chức đều phải quan tâm tuân thủ khi thực hiện các quan hệ với nhau; với quan hệ với cơ quan nhà nước và với công dân trong thực thi công vụ.

e. Các văn bản của các tổ chức khác có liên quan đến công chức

Ngoài ra, còn một số văn bản khác liên quan đến cán bộ, công chức và quy tắc ứng xử: Quyết định số: 1253/2008/ QĐ – TANDTC ngày 18/9/2008 của Toà án nhân dân tối cao về Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức ngành Toà án nhân dân; Quyết định số 2534/QĐ – BGTVT ngày 18/8/2008 của Bộ Giao thông vận tải về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong ngành giao thông vận tải; Quyết định số 29/2008/ QĐ – BYT ngày 18/8/2008 của Bộ y tế về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp y tế; Quyết định số 61/2008/QĐ – BVHTTDL ngày 31/7/2008 của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức ngành văn hoá, thể thao và du lịch; Quyết định số 07/2008/ QĐ – KTNN ngày 16/5/2008 của Kiểm toán Nhà nước ban hành Quy tắc ứng xử của kiểm toán viên nhà nước; Quyết định số 03/2007/QĐ – BNV ngày 16/5/2007 của Bộ trưởng Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương, Quyết định số 86/QĐ – BTP ngày 18/1/2008 của Bộ Tư pháp ban hành Quy chế văn hoá công sở cơ quan Bộ Tư pháp,…

 

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1.    Phân biệt giữa đạo đức lái xe trong nghề nghiệp lái xe và lái xe trong các cơ quan nhà nước?

2.    Đạo đức thực thi công vụ của công chức và đạo đức cá nhân của công chức?

3.    Các biểu hiện “không có đạo đức” của công chức trong thực thi công vụ?

4.    Nạn hối lộ, tham nhũng đang ảnh hưởng xấu đến chất lượng công vụ. phân tích để chỉ ra nguyên nhân?

5.    Thế nào là một công chức “tốt” và phân biệt với công dân “tốt”?

 

 

 

 

 

 

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.  Hồ Chí Minh: Vấn đề cán bộ. NXB Sự thật.

2.  Văn hoá công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 12/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ.

3.  Nghị quyết trung ương lần thứ 4 Khóa XI của Ban Chấp hành trung ương.

4.  Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

5.  Luật phòng, chống tham nhũng.

6.  Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

7.  Giáo trình đạo đức công vụ - Học viện Hành chính, 2012.

 


Chuyên đề 5

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1.Khái niệm thủ tục hành chính nhà nước

Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc.

Thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất.

Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. 

Hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó là những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục trong hoạt động quản lý nhà nước như: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính. 

Về mặt nguyên tắc, để tiến hành quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, cơ quan hành chính phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc, chế độ, phép tắc được pháp luật quy định. Những quy tắc, chế độ, phép tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công. Những quy định trên còn được gọi là thủ tục hành chính.   

Vậy, thủ tục hành chính là”Trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức công dân”. 

Thủ tục hành chính được quy định để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm: trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động cán bộ, công chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm pháp luật để đảm bảo các quyền chủ thể, trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính...

Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Thông qua thủ tục hành chính, các cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước.

 

1.2. Đặc điểm của thủ tục hành chính nhà nước

Khác biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, thủ tục hành chính đ­ược điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình.

Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục.  Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức  phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. 

Là quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu thủ tục hành chính việc thực thi  luật pháp sẽ  gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Ví dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc nộp thuế. Còn muốn quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo, v.v.

Hoạt động quản chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục hành chinh  nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. Thủ tục hành chính  là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Dựa vào các thủ tục hành chính các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định.   

Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

 Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì  thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành.

Nói như vy có nghĩa là thủ tục hành chính  được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp.

Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử,  định tội.

Thứ ba, thụ tục hành chính  rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau:

+ Do nhiều cơ quan và công chức nhà n­ước thực  hiện;

+ Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân;

+ Việc quy định thủ tục hành chính  phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng;

+ Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản  sang hành chính  phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính;

+ Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà n­ước, gắn liền với công tác văn thư­ và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ;

+ Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành.

+ Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế.

Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội.

Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính  ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội.

1.3. Ý nghĩa của thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước

Thủ tục hành chính với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Điều này không những có ý nghĩa vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức đúng đắn trong hoạt động quản lý nhà nước đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính.

Thủ tục hành chính được quy định nhằm tạo ra trật tự trong hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước khi tiến hành các hoạt động quản lý của mình. Có thể nói  thủ tục hành chính  là các quy phạm thủ tục của luật hành chính quy định cách thức tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nên chúng  tạo ra cơ sở và điều kiện cần thiết để các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các công việc của người dân theo luật định, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân.

 Thủ tục hành chính  có vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nếu không có thủ tục hành chính  thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước ban hành sẽ khó được thực thi. Có thể nói thủ tục hành chính là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống.

Ý nghĩa của thủ tục hành chính đươc biểu hiện qua những khía cạnh cơ bản: 

- Là những tiêu chuẩn hành vi cho công dân và cán bộ, công chức, viên chức hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, bảo đảm sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi, đúng chức năng của bộ máy hành chính.

- Đảm bảo các quyết định hành chính được đưa vào thực tế của đời sống xã hội;

- Đảm bảo cho các quyết định hành chính đ­ược thi hành thống nhất và có thể kiểm tra đư­ợc tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính thông  qua thủ tục hành chính;

-  Là công cụ điều hành cần thiết của tổ chức hành chính;

- Xây dựng  thủ tục hành chính khoa học góp phần vào quá trình xây dựng và triển khai luật  pháp;

- Giúp cho việc thực hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý; thể hiện trách nhiệm của nhà nư­ớc đối với nhân dân;

 - Là sự biểu hiện trình độ văn hoá, mức độ văn minh của nền hành chính.

Nếu thiếu quy phạm thủ tục, các quy phạm vật chất khó được thực  hiện.

Ví dụ:                      

+  Một văn bản pháp luật sẽ không được thực thi khi không thực hiện thủ tục công bố.

+  Một quyết định sẽ không hợp pháp khi ký không đúng thẩm quyền.

+  Không đủ hồ sơ giấy tờ vẫn giải quyết là vi phạm thủ tục văn thư.v.v.

Tóm lại, thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với người dân và các tổ chức, khả năng làm bền chặt các mối quan hệ trong quá trình quản lý, làm cho nhà nước ta thực sự là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”.

Chính vì lẽ đó, cải cách thủ tục hành chính  không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp  luật, pháp chế mà còn là yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước về chính trị, văn hóa, giáo dục và mở rộng giao lưu với các nước trên thế giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay, nước ta đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức WTO, để hội nhập vào nền kinh tế thế giới, việc cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính  nói riêng là một đòi hỏi tất yếu để hội nhập quốc tế thành công và phát triển đất nước.

 

 

1.4. Thẩm quyền ban hành các thủ tục hành chính nhà nước

Thủ tục hành chính phải được xây dựng phù hợp với pháp chế xã hội chủ nghĩa, phù hợp với luật pháp hiện hành của Nhà nước. Theo đó, chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền do pháp luật quy định mới được ban hành thủ tục hành chính.

Ngoài luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ, chỉ có Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ mới có thẩm quyền quy định các thủ tục hành chính thuộc  phạm vi quản lý của mình và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về các quy định đó.

Đối với một số quy định thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của Bộ, ngành  trung ương nhưng cần phải có quy định riêng để phù hợp với đặc điểm của một số địa phương thì các Bộ, ngành Trung ương có văn bản ủy quyền cho Ủy ban Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành quy định. Các quy định này của Ủy ban Nhân dân tỉnh , thành phố phải có sự thống nhất của Bộ, ngành quản lý về lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định thủ tục hành chính của Bộ, ngành.

Theo quy định của Nghị định số: 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính:

Thủ tục hành chính  phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành; do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành.

2. PHÂN LOẠI THỦ TỤC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước cho thấy muốn xây dựng và áp dụng  thủ tục hành chính một cách có hiệu quả thì cần phân loại chúng một cách khoa học theo một số tiêu chí nhất định. Lợi ích của cách phân loại này là giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù của lĩnh vực mình phụ trách, từ đó đề ra những yêu cầu xây dựng cho lĩnh vực này những thủ tục cần thiết thích hợp, nhằm quản lý tốt những nhiệm vụ, mục tiêu của quản lý nhà nước.

Dưới đây là một số đặc trưng thông dụng có thể giúp cho việc phân loại các thủ tục hành chính khi nghiên cứu chúng trong thực tế.

2.1.Theo đối tượng quản lý của Nhà nước

Các thủ tục hành chính được xây dựng cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được phân loại theo cơ cấu, chức năng của bộ máy quản lý nhà nước hiện hành. Ví dụ:

- Thủ tục cấp giấy phép xây dựng

- Thủ tục đăng ký kinh doanh

 

- Thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

- Thủ tục hộ tịch, hộ khẩu…

2.2.Theo công việc của cơ quan Nhà nước

Cách phân loại này, đơn giản có khả năng áp dụng rộng rãi. Theo cách phân loại này, thủ tục hành chính bao gồm:

- Thủ tục thông qua và ban hành văn bản: Thủ tục thông qua và ban hành quyết định hành chính, thủ tục thông qua và ban hành văn bản hành chính.

- Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức: thủ tục tuyển dụng cán bộ quản lý, tuyển dụng cán bộ kỹ thuật, tuyển dụng nhân viên...

- Thủ tục khen thưởng cán bộ, công chức.

Đặc điểm của các thủ tục trên là chúng gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong quá trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn.

Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng, giúp cho các chủ thể thủ tục hành chính định hướng dễ dàng và chính xác hơn trong giải quyết các công việc có liên quan.

2.3.Theo chức năng chuyên môn

Cách phân loại này thường được áp dụng trong các cơ quan có chức năng quản lý chuyên môn.  Các cơ quan chuyên môn thực hiện các hoạt động của mình phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu cầu chung của Nhà nước.

Theo cách phân loại này, có các loại thủ tục hành chính như sau:

- Thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin

- Thủ tục kiểm tra mức độ an toàn trong lao động

- Thủ tục hải quan…

2.4.Theo quan hệ công tác

Cách phân loại này còn thường được gọi là phân loại theo tính chất  quan hệ  thủ tục hành chính. Theo cách phân loại này, có ba nhóm thủ tục sau đây:

- Thủ tục hành chính nội bộ:

Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Chúng bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới; quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền; quan hệ  công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn của UBND cấp trên.

Thủ tục hành chính nội bộ thường là thủ tục ban hành những quyết định chủ đạo, thủ tục ban hành quyết định quy phạm, thủ tục ban hành các quyết đinh cá biệt nội bộ, thủ tục khen thưởng kỷ luật, thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ nhà nước...

- Thủ tục hành chính thực hiện thẩm quyền, hay (thủ tục hành chính liên hệ)

Là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính; trung thu, trưng mua các động sản và bất động sản của tổ chức và công dân khi nhà nước có yêu cầu giải quyết nhiệm vụ nhất định vì lợi ích cộng đồng. Thủ tục này nói lên mối quan hệ pháp lý giữa quyền hạn và nhiệm vụ của cơ quan  nhà nước và của công dân. Khi thực hiện các thủ tục này, cơ quan hành chính nhà nước và các công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức công dân.

Thủ tục hành chính thực hiện thẩm quyền gồm: thủ tục cho phép, thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành, thủ tục trưng thu, trưng mua, trưng dụng.

+ Thủ tục cho phép, là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân trong trường hợp công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép nhà nước. Các cơ quan nhà nước giải quyết bằng các quyết định hành chính cá biệt.

+ Thủ tục trưng thu, trưng dụng, trong một số trường hợp theo luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu, trưng dụng (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng).

- Thủ tục hành chính văn thư

Đây là những thủ tục liên quan đến toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản để phục vụ cho việc giải quyết một công việc nhất định. Loại thủ tục này có liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư và thường xuyên xảy ra trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

Tóm lạị, việc phân loại các thủ tục hành chính  như vừa trình bày ở trên chỉ có ý nghĩa tương đối, rất nhiều trường hợp một loại thủ tục hành chính này có thể xếp vào một loại khác do giữa chúng có những mặt tương đồng và xen kẽ nhau.

Ví dụ: Thủ tục đăng ký kinh doanh thuộc nhóm các thủ tục hành chính  được phân theo từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhưng cũng có thể được xem  là một loại thủ tục văn thư, vì nhà nước quy định để đăng ký cho một doanh nghiệp hoạt động, chủ doanh nghiệp phải có đủ một số giấy tờ cần thiết như: giấy tờ chứng thực cá nhân, danh sách thành viên, chứng chỉ hành nghề, văn bản xác nhận vốn pháp định... Các loại giấy tờ đó được quy định về tính hợp thức rất chặt chẽ.

Sự xen kẽ các loại thủ tục như vậy, đòi hỏi quá trình cải cách chúng phải có thái độ toàn diện và thận trọng để tránh sai lầm.

3. XÂY DỰNG, THỰC HIỆN VÀ KIỂM TRA THỦ TỤC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

3.1. Xây dựng thủ tục hành chính nhà nước

Xây dựng thủ tục hành chính là nghiên cứu để đề ra những cách thức giải quyết công việc nhằm giải quyết các quy định nội dung của luật pháp và đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tế. Việc xây dựng các thủ tục hành chính được đặt lên trên những nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định. Những nguyên tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các thủ tục hành chính (ví dụ như quy định về các loại văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền trình tự ban hành chúng), nhưng cũng có thể chỉ được quy định trên những nguyên tắc chung và đòi hỏi phải được cụ thể hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật khác. Sau đây là một số nguyên tắc chủ yếu cần được áp dụng thống nhất:

- Nguyên tắc tuân thủ pháp luật

Thủ tục hành chính phải được xây dựng phù hợp pháp luật hiện hành của nhà nước, có tính hệ thống, nhằm tạo được một công cụ quản lý hữu hiệu cho bộ máy nhà nước.

Theo nguyên tắc này, chỉ có những cơ quan nhà nước có thẩm quyền do luật định mới được ban hành thủ tục hành chính.

Ngoài luật, pháp lệnh và các văn bản pháp quy của Chính phủ hoặc Thủ tướng chính phủ, chỉ bộ trưởng mới có quyền quy định các thủ tục hành chính  thuộc phạm vi quản lý của mình và chịu trách nhiệm trước chính phủ về các quy định đó. Việc quy định mới hoặc bổ sung, sửa đổi bãi bỏ các quy đình về thủ tục hành chính  đã có phải được thể hiện bằng văn bản, đảm bảo tính đồng bộ,  chính xác, không được trái với luật, pháp lệnh và các văn bản pháp quy của Chính phủ và Thủ tướng chính phủ. Các quy định thủ tục hành chính  phải đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện và phải được công bố công khai để mọi người, cơ quan, đơn vị và nhân dân biết.

Đối với một số quy định thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của bộ, ngành trung ương nhưng cần phải có quy định riêng để phù hợp với các đặc điểm một số địa phương thì các bộ, ngành trung ương có văn bản ủy quyền cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành quyết định. Các quy định này của UBND tỉnh, thành phố phải có sự thống nhất của bộ, ngành quản lý về lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định thủ tục hành chính  của bộ, ngành. (Nghị quyết của Chính phủ số 38-CP ngày 04-05-1994 về cải cách một bước TTHC trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức).

Như vậy, việc xây dựng các thủ tục hành chính  dù thuộc ngành nào cũng phải đảm bảo các thủ tục không trái pháp luật, không mâu thuẫn với các văn bản của cấp trên, phải thực hiện đúng trình tự với phương tiện, biện pháp, hình thức được pháp luật cho phép. Việc xây dựng các thủ tục trái với nguyên tắc này sẽ dẫn đến việc phá vỡ tính hệ thống của các thủ tục hành chính, làm rối loạn kỷ cương xã hội, tạo điều kiện cho nạn tham nhũng phát triển và gây ra những hậu quả khôn lường khác. Vì vậy, nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền khi ban hành các thủ tục hành chính phải chịu trách nhiệm trước pháp luật.

- Nguyên tắc phù hợp với thực tế khách quan

Việc xây dựng thủ tục hành chính phải dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ những yêu cầu khách quan của tiến trình phát triển xã hội. Với tinh thần đổi mới toàn diện đất nước, trong công cuộc xây dựng một nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa một nên kinh tế mở, đa phương hóa và đa dạng hóa quan hệ đối ngoại, việc xây dựng hệ thống thủ tục hành chính sao cho tạo điều kiện tốt cho các hoạt động của nền kinh tế đó phát triển đúng hướng, đồng thời ngăn ngừa, hạn chế và khắc phục được các mặt tiêu cực của nó là một yêu cầu bức xúc, một nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước.

Như vậy, thủ tục hành chính phải được xây dựng sao cho phù hợp với tình hình thực tế để tạo điều kiện cho các hoạt động quản lý kinh tế, quản lý xã hội được thực thi hữu hiệu. Ví dụ: thủ tục hành chính  mới không được trái nguyên tắc đã được khẳng định trong văn bản của nhà nước “các cơ quan chính quyền không can thiệp vào những công việc thuộc chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp”. Nếu thiếu hiểu biết khách quan, tự mình đặt ra thủ tục hành chính  thì chắc chắn quản lý nhà nước sẽ thất bại. Hoặc  thủ tục hành chính  phải tạo điều kiện để thu hút các  nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước để phát triển kinh tế một cách mạnh mẽ.

Cùng với việc xây dựng các thủ tục mới, chúng ta cũng cần kịp thời sửa đổi, bãi bỏ những thủ tục xét thấy lỗi thời để tạo điều kiện tốt cho các hoạt động của nền kinh tế thị trường phát triển đúng hướng.

- Nguyên tắc đơn giản, dễ hiểu, thực hiện thuận lợi

Thủ tục hành chính phải được xây dựng trên cơ sở quan tâm đầy đủ đến nguyện vọng và sự thuận tiện cho nhân dân. Cần nhanh chóng loại bỏ những thủ tục rườm rà, phức tạp quá mức cần thiết, bởi lẽ chúng làm cho người thực hiện cũng như người tham gia khó hiểu, khó thực hiện, khó chấp hành, và cũng chính những loại thủ tục như thế là mảnh đất màu mỡ cho bệnh quan liêu, cửa quyền phát triển. Thủ tục đơn giản sẽ cho phép tiết kiệm sức lực, tiền của của nhân dân trong biệc thực hiện nghĩa vụ của mình, đồng thời, cũng hạn chế việc lợi dụng chức quyền vi phạm tự do của công dân.

Theo nguyên tắc này, các thủ tục hành chính  khi ban hành cần có sự giải thích cụ thể, rõ ràng. Phải chỉ rõ không những nội dung của thủ tục mà cả về phạm vi áp dụng nó. Cần tránh tình trạng thủ tục hành chính sau khi ban hành không có điều kiện để thực thi do đối tượng không hiểu được thủ tục một cách rõ ràng hoặc do các yêu cầu đặt ra không phù hợp với thực tế. Cần đảm bảo rằng mọi thủ tục hành chính để được công khai cho mọi người biết để tuân thủ. Việc công khai như vậy còn có ý nghĩa là để kiểm tra được tính nghiêm túc của cơ quan nhà nước khi giải quyết các công việc có liên quan  đến tổ chức, công dân.

- Nguyên tắc có tính hệ thống

Nguyên tắc này là hệ quả của nguyên tắc tuân thủ pháp luật và thực hiện được nguyên tắc này sẽ tạo điều kiên thuân lới cho việc thực hiện nguyên tắc đơn giản, dễ hiểu, thuận lợi cho việc thực hiện. Nghĩa là, thủ tục hành chính của một lĩnh vực không được mâu thuẫn với nhau và với các lĩnh vực liên quan. Đây là một nguyên tắc rất quan trọng vì nếu mâu thuẫn nhau thì khi thực hiện sẽ tạo ra một sự hỗn loạn trong công việc mà không thể kiểm soát được.

3.2.Thực hiện thủ tục hành chính nhà nước

Muốn quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cần thực hiện đầy đủ các yêu cầu mang tính nguyên tắc như sau:  

- Nguyên tắc thẩm quyền

Nguyên tắc này thể hiện rõ nhất trong thủ tục hành chính. Theo đó, chỉ có cơ quan nhà nước, công chức nhà nước có thẩm quyền do pháp luật quy định mới được thực hiện các thủ tục hành chính nhất định và phải  thực hiện đúng trình tự với những phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép. Chính các cơ quan nhà nước đề ra các thủ tục để giải quyết công việc trên nguyên tắc phù hợp với chức năng quản lý được giao và theo thẩm quyền do pháp luật quy định, do đó cũng có nghĩa vụ thực hiện các thủ tục được ban hành. Nghĩa vụ thực hiện thủ tục hành chính đòi hỏi cần có những quy định rõ ràng về chế độ cộng vụ và quy chế làm việc để tránh tình trạng vô trách nhiệm trong công tác, nhằm giảm bớt phiền hà cho người dân trong quá trình giải quyết công việc có liên quan đến công dân. Nhà nước phải quy rõ trách nhiệm của các cán bộ, công chức trong việc tiếp nhận giải quyết đơn thư khiếu kiện của nhân dân, để đảm bảo yêu cầu không đùn đẩy trách nhiệm từ cơ quan, đơn vị, cá nhân này sang cơ quan, đơn vị, cá nhân khác.

“Những công việc đã có đủ hồ sơ, thủ tục, thì cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết kịp thời theo quy định của pháp luật, không được trì hoãn dưới bất kỳ hình thức nào, kể cả trường hợp không giải quyết được cũng phải nói rõ lý do để dân biết. Nếu hồ sơ thủ tục chưa đầy đủ, thì phải hướng dẫn cụ thể để đương sự không phải đi lại nhiều lần. Những công việc liên quan đến nhiều bộ phận trong cơ quan thì thủ trưởng cơ quan phải để ra quy chế phối hợp giải quyết trong nội bộ cơ quan để công dân, tổ chức có yêu cầu làm đầu mối tiếp xúc, nhận hồ sơ và giải quyết công việc” (Quyết định 93/2007/QĐ-TTg ngày 22/6/2007 của Thủ tướng Chính phủ).